III SA/Kr 776/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. znak: [...] odmówił M. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem M. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 16a, art. 23 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), art. 104 i 107 kpa, a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959) i rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że M. K. w dniu 24 października 2013 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem, M. K. Organ I instancji ustalił, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 7 czerwca 2013 r. M. K. został trwale zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a także, że łączny dochód rodziny nie przekracza dopuszczalnej kwoty 623,00 zł. Organ przeprowadził także wywiad środowiskowy, w wyniku którego stwierdził, że M. K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym M. K. Ponadto organ ustalił, że M. K. była zatrudniona w Urzędzie Miejskim we W, lecz ostatni tytuł zatrudnienia (umowa zlecenia) ustał 30 grudnia 2011 r. Następnie od 8 sierpnia 2012 r. M. K. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Grodzkim Urzędzie Pracy, tj. zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415, ze zm.) jako osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu fakt, że M. K. po ustaniu zatrudnienia była zarejestrowana jako osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia nie pozwala stwierdzić, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Od powyższej decyzji organu I instancji M. K. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę decyzji i orzeczenie jak we wniosku z dnia 24 października 2013 r. M. K. zakwestionowała stanowisko organu I instancji i podniosła, że art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom zarejestrowanym jako osoby bezrobotne, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnują ze statusu bezrobotnego. Odwołująca się powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 i wskazała, że decyzja organu I instancji narusza jej prawa zagwarantowane w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 marca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 5, art. 16a i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji była zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania porządkiem prawnym, a organ I instancji słusznie uznał, że M. K. zmierza do uzyskania źródła dochodu, a nie zastąpienia źródła dochodu, z którego zmuszona byłaby zrezygnować z powodu opieki nad ojcem. Organ odwoławczy nie zakwestionował faktu sprawowania przez odwołującą się opieki nad niepełnosprawnym ojcem, lecz uznał że M. K. nie zrezygnowała z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi nastąpić rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jako skutek, którego przyczyną jest konieczność sprawowania stałej opieki na osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności lub orzeczoną niepełnosprawnością. Zdaniem Kolegium w przypadku M. K. nie spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad M. K., gdyż jej zatrudnienie ustało w skutek wygaśnięcia umowy zlecenia. Natomiast późniejsze posiadanie statusu osoby bezrobotnej uniemożliwiało potraktowanie ustania ostatniego zatrudnienia jako rezygnacji z zatrudnienia. Organ odwoławczy nie dopatrzył się związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy utratą zatrudnienia przez M. K. a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad M. K. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia praw konstytucyjnych i przytoczone przez M. K. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt: K 27/13) nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę na decyzję SKO złożyła M. K., zarzucając: 1) naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji; 2) sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego; 3) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca przytoczyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzuciła, że interpretacja dokonana przez organy administracji publicznej stanowiła nadużycie prawa. Ponadto skarżąca wskazała, że jej zatrudnienie w Urzędzie Miejskim we W miało miejsce podczas jej studiów we W, kiedy nie mogła z powodu odległości opiekować się niepełnosprawnym ojcem. Podała też, że orzeczenie o znacznej niepełnosprawności M. K. zostało wydane w czerwcu 2013 r. i nie jest związane z jego całkowitą niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną w 1995 r., kiedy jeszcze ojciec nie wymagał całodobowej opieki. Skarżąca podkreśliła, że obecnie sprawuje opiekę nad ojcem, co wymaga stałego nadzoru i w związku z tym skarżąca nie podejmuje pracy. Zdaniem skarżącej rezygnacja z zatrudnienia oznaczać może niepodejmowanie zatrudnienia, a nie tylko rozwiązanie stosunku pracy. W piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2014 r. skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki WSA w Krakowie wydane w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 232/14 i III SA/Kr 1415/13, w których orzeczono, że osobie zarejestrowanej jako bezrobotna może być przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, gdy rezygnuje ona z poszukiwania prawy w celu sprawowania opieki na d niepełnosprawnym członkiem rodziny. SKO w odpowiedzi na skargę M. K. wniosło o jej oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b") oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzje jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), dalej u.ś.r., regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Jak wynika z art. 16a u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wymienia negatywne przesłanki do przyznania tego zasiłku. Z art. 16a ust. 2 ustawy wynika z kolei, że świadczenie to przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Niesporne w sprawie jest, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niesporne są również okoliczności dotyczące stanu zdrowia ojca skarżącej, który posiada orzeczenie lekarza orzecznika Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 7 czerwca 2013 r. o zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności. W toku postępowania administracyjnego nie była też kwestionowana okoliczność, że skarżąca po raz ostatni była zatrudniona 30 grudnia 2011 r., zaś w okresie od 8 sierpnia 2012 r. M. K. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Grodzkim Urzędzie Pracy. Natomiast sporną okolicznością w sprawie jest spełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a u.ś.r., nie spełnia więc przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie. Wniosek powyższy nie został jednak, zdaniem Sądu, oparty na wszechstronnym i należytym rozważeniu okoliczności faktycznych sprawy w powiązaniu z wynikającą z art. 16a u.ś.r. regulacją. Organy nie ustaliły bowiem, czy to właśnie konieczność opieki nad ojcem zmusiła skarżącą do rezygnacji z zatrudnienia. Okoliczności te, istotne dla prawidłowego zastosowania art. 16a u.ś.r., nie zostały zweryfikowane i ocenione przez organ, a mogą one stanowić decydujące elementy stanu faktycznego sprawy, poprzez stwierdzenie istnienia związku rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, bądź braku tego związku. Podkreślenia wymaga, że w znowelizowanej u.ś.r nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis art. 16a ust. 8 u.ś.r. zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym zasiłek ten nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Analogiczną treść zawiera też art. 17 ust. 5 u.ś.r. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Obydwie te instytucje prawne zbliża do siebie fakt, że skuteczność starań o obydwa te świadczenia została powiązana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "j" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.), definiując pojęcie bezrobotnego, wskazuje, iż jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 u.ś.r., który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca nie wykluczył nim osób bezrobotnych (z prawem do zasiłku lub bez tego prawa). Jednocześnie wskazał np., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ta ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w tym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inna natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego. Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego. Uwagi powyższe zachowują swą aktualność także w stosunku do art. 16a u.ś.r., bowiem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 463/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 555/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2013 r. II SA/Łd 1026/13, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 965/13). Nadto, jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". Wobec istnienia w sprawie okoliczności mogących wskazywać na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej tylko po to, aby sprawować opiekę nad ojcem, rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie tych okoliczności, czego organy nie uczyniły, naruszając w ten sposób przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Dopiero ocena tych okoliczności w powiązaniu z całokształtem okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16a u.ś.r. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naruszenia tych norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a u.ś.r. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy i zbadać, czy w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ppsa.