II SA/Gd 536/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Architektów RP na pismo Starosty N. z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt, 2. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany, 3. zasądza od Starosty N. na rzecz Okręgowej Izby Architektów RP kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Okręgowa Izba Architektów Rzeczpospolitej Polskiej wniosła skargę na akt Starosty z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za poniesione koszty związane z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Zaskarżony akt podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 17 marca 2014 r. Okręgowa Izba Architektów Rzeczpospolitej Polskiej zwróciła się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) – dalej w skrócie jako "ustawa", poprzez nadesłanie kopii decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanych w roku 2013 r. oraz stron tytułowych projektów budowlanych stanowiących załączniki do wniosków o wydanie ww. decyzji dla wszystkich pozwoleń na inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba elementy projektu budowlanego, zgodnie z wymogami art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zwrócono się o przesłanie wskazanych informacji w formie elektronicznej na adres poczty elektronicznej lub w formie kserokopii na podany adres Izby. Pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. Starosta przekazał wnioskodawcy kopie żądanych dokumentów oraz – powołując się na zarządzenie Starosty z dnia 6 lutego 2014 r., nr 5/2014 - poinformował, że opłata za udostępnienie informacji publicznej wynosi 268,25 zł, w tym 255,25 zł za wykonanie kserokopii 1021 sztuk dokumentów formatu A4 za kwotę 0,25 zł za sztukę oraz 13 zł kosztów wysyłki. Wskazał, że opłatę uiszcza się w kasie Starostwa Powiatowego. Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. Okręgowa Izba Architektów Rzeczpospolitej Polskiej wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na żądaniu pokrycia zryczałtowanych kosztów kserokopii stron dokumentu, niezależnie od ich ilości i rzeczywistego kosztu ich wytworzenia, gdy tymczasem koszt winien odzwierciedlać rzeczywiste dodatkowe koszty poniesione przez organ oraz na żądaniu pokrycia kosztów przesłania informacji publicznej w formie wnioskowanej w sytuacji, gdy koszt doręczania korespondencji organu mieści w sferze jego zadań w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta uznał je za bezzasadne i wyjaśnił, że określone w Zarządzeniu z dnia 6 lutego 2014 r. obejmują rzeczywiste, poprzedzone odpowiednią kalkulacją, koszty przygotowania kserokopii przetworzonej informacji publicznej, zaś rzeczywiste koszty przesyłki pocztowej wynosiły 13 zł. W skardze Okręgowa Izba Architektów Rzeczpospolitej Polskiej zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie: 1. art. 15 ust. 1 ustawy, polegające na żądaniu pokrycia zryczałtowanych kosztów kserokopii stron dokumentu, niezależnie od ich ilości i rzeczywistego kosztu ich wytworzenia, gdy tymczasem koszt winien odzwierciedlać rzeczywiste dodatkowe koszty poniesione przez organ, 2. art. 15 ust. 1 ustawy, polegające na żądaniu pokrycia kosztów przesłania informacji publicznej w formie wnioskowanej w sytuacji, gdy koszt doręczania korespondencji organu do podmiotów zewnętrznych mieści się w sferze jego zadań w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała, że realizacja uprawnienia organu przewidzianego w art. 15 ust. 1 ustawy może nastąpić w konkretnych indywidualnych sprawach. Brak jest upoważnienia do tworzenia i stosowania taryfy opłat za udostępnianie informacji publicznej. W zaskarżonym akcie brak jest zindywidualizowania i wykazania, że są to dodatkowe koszty, jakie organ musi ponieść w związku z żądaną formą udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Starosty wniósł o odrzucenie zarzutów. Wyjaśnił, że przygotowanie dokumentów do udostępnienia wymagało anonimizacji (zaciemnienie i ponowne kserowanie). Część z nich udostępniona została w formie kserokopii jednostronnych, część kserokopii dwustronnych. Podał, że koszt tonera wynosi 0,12 zł za 1 stronę kserokopii, koszt papieru 0,02 zł za 1 kartkę w przypadku kserokopii jednostronnej oraz 0,01 zł za 1 stronę w przypadku kserokopii dwustronnej. W przypadku przygotowania gotowych do udostępnienia dokumentów (w przypadku anonimizacji) wynosi więc 0,28 zł w przypadku kserokopii dwustronnej oraz 0,26 zł w przypadku kserokopii jednostronnej. Do tak wyliczonych kosztów dochodzą m.in. koszty zużycia prądu, amortyzacja sprzętu, nakładów pracy powodujących utrudnienia w bieżącej pracy Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa . W ocenie organu koszty udostępnienia żądanej informacji publicznej odpowiadają tym, którymi obciążono Izbę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), obejmuje również inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego rodzaju akt został zaskarżony rozpoznawaną skargą. Pismo z dnia 2 czerwca 2014 r. Starosty stanowiło informację o wysokości kosztów udostępnienia żądanej przez skarżącą Izbę Architektów informacji publicznej. W istocie zatem stanowiło ono powiadomienie skarżącej o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty odpowiadającej wysokości dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy art. 15 ust. 2 ustawy. Przyjęta zatem nazwa pisma nie ma znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2359/12, Lex nr 1269648; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 475/12, Lex nr 1222451). Strona skarżąca zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminów ustawowych wniosła skargę do Sądu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że zasadą udzielania informacji publicznej jest bezpłatny do niej dostęp. Wynika to jednoznacznie z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Z art. 15 ust. 1 ustawy wynika możliwość pobrania przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej od wnioskodawcy opłaty odpowiadającej wysokości kosztów dodatkowych związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty, o których mowa w tym przepisie, ustalane są każdorazowo w konkretnej sprawie. Z art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika natomiast zobowiązanie do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Obciążenie opłatą ma w tej sytuacji charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Dostęp do dokumentów zawierających informacje publiczne może polegać na ich okazaniu. W takim przypadku udostępnienie informacji w nich zawartych nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi kosztami. Jeżeli natomiast wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie mu kopii dokumentów, to ustalenie opłaty może być uzasadnione. W szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy, w której udzielenie informacji publicznej wiązało się ze sporządzeniem kopii ponad tysiąca stron dokumentów zasadność pobrania opłaty nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dodatkowymi kosztami w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 ustawy mogą być koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, jak również koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 133/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 169/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Kosztami udostępnienia informacji publicznej, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, mogą być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ol 583/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl oraz M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 176). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), nie stanowią podstawy do wydania zarządzenia określającego wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 676/13, Lex nr 1422306). Pogląd powyższy należy odnieść również do przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Wysokość opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej i w odniesieniu do każdej sprawy winny być indywidulanie, szczegółowo uzasadnione. Takie uregulowanie kwestii naliczania opłat wyklucza opracowanie jakiegokolwiek sztywnego cennika lub ustanowienie stawek ryczałtowych za udostępnienie informacji publicznej na wniosek, które to działanie jak nieznajdujące podstawy w przepisach prawa byłoby naruszeniem ustawy. Zatem żądana przez organ opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Wymogom tym nie odpowiada zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż de facto wprowadza ono formę stawki ryczałtowej, określającej należną kwotę pieniężną w wysokości ustalonej z góry bez rozliczania kosztów poszczególnych składników na nią się składających, co narusza art. 15 ust. 2 ustawy. Zatem takie wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej nastąpiło w niniejszej sprawie bez jej indywidualnego rozpatrzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ określając wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej ograniczył się do określenia opłaty nie wskazując przy tym w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione i nie uzasadnił szczegółowo jak takie koszty, poprzez odniesienie do żądanych informacji konkretnych wydatków związanych z przetworzeniem takich informacji. Organ nie wskazał w ogóle na co opłata ma być przeznaczona i na jakiego rodzaju czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 898/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W konsekwencji Sąd podziela argumenty skargi, że opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie cennika bądź stawek ryczałtowych. Co prawda Starosta wykazywał, że ustalenie opłaty w przedmiotowej sprawie nastąpiło przy uwzględnieniu ilości przygotowywanych dokumentów, formatu i rodzaju wydruku (jednostronny, dwustronny), lecz dopiero w odpowiedzi na skargę. Określenie wysokości opłaty w zaskarżonym akcie nastąpiło przy zastosowaniu stawek wynikających z zarządzenia z dnia 6 lutego 2014 r. Starosta nie wykazał w zaskarżonym akcie, że przyjęte w przedmiotowej sprawie stawki odpowiadają rzeczywiście poniesionym kosztom przygotowania dokumentacji żądanej przez stronę skarżącą. W tej konkretnej sprawie Starosta poprzestał wyłącznie na podaniu ustalonych przez siebie w zarządzeniu, z naruszeniem zakresu swoich kompetencji, stawek za sporządzanie kserokopii, nie wskazując przy tym w jakiej faktycznie wysokości koszty dodatkowe zostały poniesione. Odnośnie kosztów przesłania przez organ żądanej informacji wnioskodawcy, wyjaśnić należy, że użyte w art. 15 ust. 1 ustawy sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. W ocenie Sądu koszty doręczenia korespondencji mieściły się w sferze normalnych kosztów związanych z realizacją przez organ jego zadań. Reasumując, wskazać należy, że skarżąca domagała się udzielenia informacji publicznej poprzez wydanie kopii dużej ilości dokumentów. Realizacja tego wniosku polegająca na sporządzeniu kserokopii dokumentów wiązała się z kosztami i organ miał prawo żądać opłat związanych z tą formą udostępnienia informacji. Starosta nie wykazał jednak prawidłowo wysokości poniesionych kosztów o charakterze dodatkowym. Rozpoznając sprawę ponownie organ, ustalając dodatkowe koszty udzielenia informacji publicznej, winien uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko. W szczególności organ winien mieć na uwadze, że wysokość dodatkowych kosztów każdorazowo winna odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji i nie może opierać się na zryczałtowanych stawkach określonych w zarządzeniach itp. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wykonalności uchylonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie trzecim wyroku.