II SA/Bk 813/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy K. – B. z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. B.z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] , którą odmówiono przyznania H. J. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad matką M. K. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013 r. H. J. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M. K. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było niespełnienie wymogu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a więc brak zrezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. H. J. nie zgodziła się z tą decyzją i we wniesionym odwołaniu podała, że jej matka jest osobą wymagającą stałej opieki ze względu na bardzo duże ograniczenia ruchowe spowodowane podeszłym wiekiem oraz zmianami pourazowymi kończyn dolnych, których doznała w 2013 r. W związku zaś z zaistniałą sytuacją i koniecznością zaopiekowania się matką nie może podjąć pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, póz. 992 z póz. zm.). Wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium powołało też przepis art. 3 pkt. 22 tejże ustawy określający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, pomimo że spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia, a matka wnioskodawczyni od 30 kwietnia 2013 r. do 31 maja 2014 r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, to wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienie lub innej pracy zawodowej. Jak słusznie bowiem ustalił organ I instancji ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni trwało do 3 maja 2010r., od dnia 5 maja 2010 r. została zarejestrowana w PUP w W. M. jako osoba bezrobotna., a niepełnosprawność matki wnioskodawczyni w stopniu znacznym istnieje od 30 kwietnia 2013 r. Powyższe ustalenia świadczą zdaniem organu odwoławczego, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z jakiegokolwiek zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i dlatego organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego H. J. uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą i niezgodną z przepisami prawa. Podkreśliła, że po ustaniu zatrudnienia planowała wyjechać za granicę celem podjęcia pracy zarobkowej, lecz z uwagi na chorobę matki musiała z tych planów zrezygnować ażeby się nią zaopiekować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżąca jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Zaistnienie pozostałych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia nie budziło wątpliwości organów. Spełnione zostało zarówno kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niesporny był również fakt, iż od 30 kwietnia 2013r. matka skarżącej została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Niepełnosprawność została orzeczona na czas określony do dnia 31 maja 2014r. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca przed uzyskaniem przez matkę niepełnosprawności, co nastąpiło 3 kwietnia 2013 r., pracowała zawodowo do 3 maja 2010r., następnie w okresie od 5 maja 2010 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. M. jako osoba bezrobotna. Zatem w takim wypadku nie jest możliwe - w ocenie organów - wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W ocenie Sądu zaprezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim niesłuszne jest wiązanie przez organy administracji publicznej niespełnienia omawianego wymogu z faktem zarejestrowania się skarżącej w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. W tej mierze należy zauważyć, że według art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.), bezrobotny to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarodkowej, co do zasady nieucząca się już w szkole, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. W przepisie tym ustawodawca wymienia także okoliczności wyłączające uzyskanie statusu bezrobotnego, do których w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j powołanej ustawy zalicza się w szczególności pobieranie na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Taka konstrukcja art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j powołanej ustawy nie pozwala zatem w ocenie Sądu na wyciągnięcie ogólnego wniosku, że osoba bezrobotna ex lege nie może spełnić analizowanej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten wskazuje bowiem jedynie, że otrzymanie specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia taką osobę statusu bezrobotnego. Oznacza to z kolei, że osoba bezrobotna może skutecznie ubiegać się o omawianą formę wsparcia ze środków publicznych, a wymieniony przepis zakazuje jedynie kumulowania świadczeń rodzinnych i świadczeń przewidzianych w związku z utratą zatrudnienia. Tym samym złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego może być poczytywane za równoznaczne z deklaracją zgody na utratę statusu bezrobotnego w przypadku przyznania tego świadczenia. Składając powyższy wniosek zainteresowana osoba oświadcza bowiem, że nie jest już gotowa do pojęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w związku z koniecznością opieki nad osobą bliską, co z kolei prowadzi do wniosku, że następuje wtedy rezygnacja z możliwości uzyskania dochodu w wyniku znalezienia pracy. Trzeba jednocześnie podkreślić, że na osobie bezrobotnej ciąży szereg obowiązków wymienionych w art. 74 i art. 75 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Obejmują one m.in. obowiązek zawiadomienia o znalezieniu pracy, przyjęcia (co do zasady) złożonej propozycji pracy, podjęcia szkolenia, przygotowania do zawodu lub stażu. Sprawowanie opieki nad osobą bliską wyklucza natomiast lub istotnie ogranicza możliwość wywiązania się z tych obowiązków. Dlatego też złożenie przez osobę bezrobotną wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wywołuje skutek zbliżony do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i tak też co do zasady powinno być interpretowane. Taką konkluzję wzmacnia fakt, że ustawodawca nie wykluczył expressis verbis w art. 16a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych osób bezrobotnych z kręgu podmiotów legitymowanych do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie osoby nie zostały bowiem wymienione w art. 16a ust. 8 cytowanej ustawy, określającym osoby, którym wspomniane świadczenie nie może być przyznane. Katalog ten ma z charakter zamknięty, a ponadto jako wyjątek od ogólnej reguły z art. 16a ust. 1 i 2 tejże ustawy nie może być samowolnie uzupełniany przez organy administracji publicznej i nie podlega wykładni rozszerzającej. Takie stanowisko prezentowane jest już w orzecznictwie i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni się z nim zgadza (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 776/14; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 108/14, wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2014r. II SA/Po 898/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo wskazać należy, że zaprezentowana przez organy interpretacja, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy jest nie do pogodzenia również z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 r., II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 645/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2014r. III SA/Gd 645/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy tutaj wskazać (co ważne), że od daty wydania zaskarżonej decyzji przez SKO, to jest od [...] sierpnia 2013 r. uległ zmianie stan prawny oraz stan faktyczny w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r.. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – K 27/13 – było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. Ponadto art. 17 w/w ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się w/wskazaną wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą za równoznaczne z terminem: rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono decyzje organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego przyjętego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.