II GSK 1031/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Anna Robotowska Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1963/12 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Rady Izby Notarialnej [...] 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1963/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Rady Izby Notarialnej [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]), którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem przez wspomnianą Radę Izby Notarialnej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2009 r. o powołaniu K. W. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2377/11) poprzedniej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r. (utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r.) z uwagi na podpisanie jej przez osobę, która podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Ministra Sprawiedliwości. Organ ten - rozpoznając sprawę po wyroku WSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. - stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o powołaniu K. W. na notariusza został złożony przez podmiot (Rada Izby Notarialnej [...]), który nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3 tej ustawy. Minister Sprawiedliwości - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, że sam art. 28 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, zaś żaden przepis mający taki charakter nie przewiduje wprost udziału samorządu notarialnego jako strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i żaden przepis takiego przymiotu samorządowi notarialnemu nie nadaje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości nie naruszył art. 28 i art. 29 k.p.a. Przepisy te nie mogą bowiem stanowić samoistnej podstawy do przyznania samorządowi notarialnemu przymiotu strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza. Sąd stwierdził, że w świetle przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) rady właściwych izb notarialnych posiadają tylko uprawnienia procesowe, związane z opiniowaniem wniosków w sprawach o powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii oraz w sprawach odwołania notariuszy i asesorów notarialnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że odmawiając Izbie Notarialnej prawa udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania K. Warzyńskiego na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości uniemożliwił Radzie tej Izby Notarialnej wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad notariuszami i sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Sąd powołał się w tym zakresie na treść art. 35 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, wskazując, że w przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad notariuszami, nie zaś nad kandydatami na notariuszy (w ocenie Sądu, nie można mówić o powołaniu na notariusza do momentu złożenia ślubowania). Sąd wskazał przy tym, że ustawodawca wyposażył radę izby notarialnej w szereg instrumentów (np. wizytacje i lustracje kancelarii notarialnych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których rada może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego czynności dokonywanych przez notariuszy. W ocenie Sądu, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 17 Konstytucji RP poprzez pozbawienie samorządu notarialnego uprawnienia do władczego współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza. Sąd wskazał, że ani ustawa Prawo o notariacie, ani k.p.a. nie przyznaje samorządowi notarialnemu uprawnienia do władczego decydowania, czy choćby współdecydowania o dopuszczeniu do zawodu notariusza. Z art. 10 ustawy Prawo o notariacie wynika jedynie, że samorząd notarialny jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, przy czym taka opinia nie jest wiążąca. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Rada Izby Notarialnej. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1) art. 19, art. 21 § 3, art. 22, art. 35, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 oraz art. 73 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania Izbie Notarialnej [...] interesu prawnego w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii, 2) art. 26 § 2 i art. 26 § 3 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 35 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę uznania, że izba notarialna posiada podmiotowość prawa publicznego, która jest źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza oraz legitymacji skargowej, 3) art. 26 § 2 i art. 26 § 3 w związku z art. 35 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie Izbie Notarialnej [...] możliwości wykonywania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, 4) art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną zmianę dotychczas jednolitej, długoletniej praktyki orzeczniczej, a tym samym naruszenia wynikającej ze wskazanego przepisu zasady ochrony zaufania do państwa; - naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze do WSA, art. 28 i art. 29, jak również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a., 2) art. 134 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, czego sąd nie wziął pod uwagę, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że istnieją materialnoprawne podstawy dla wyprowadzenia interesu prawnego izb notarialnych w postępowaniach w przedmiocie powołania notariusza, a wynikają one z całokształtu unormowań konstytucyjnych i ustawowych, wyznaczających pozycję prawną samorządu notarialnego jako publicznoprawnej korporacji, sprawującej pieczę nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Na ich podstawie izba notarialna posiada ogólny interes prawny, służący realizacji jej podstawowego zadania, sformułowanego w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na dualny status rady izby notarialnej - jako organu administracji publicznej i jako organu publicznej osoby prawnej. Podkreślił, że wykonywanie kompetencji organu administracji publicznej należy wyraźnie odróżnić od działań podejmowanych przez radę izby notarialnej jako organu publicznej osoby prawnej. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, własny interes prawny ma izba notarialna (działająca przez swój organ - radę), zaś przyznanie izbie notarialnej praw strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej jest naturalną konsekwencją obarczenia samorządu notarialnego zadaniem sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2013 r. pełnomocnik Rady Izby Notarialnej na poparcie argumentów wskazanych w skardze kasacyjnej przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2332/11. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2014 r. uczestnik postępowania (K. W.) wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie o oddalenie tego środka odwoławczego w całości, a także zasądzenie kosztów procesu. W obszernym uzasadnieniu wskazał w szczególności argumenty przemawiające - zdaniem uczestnika - za brakiem interesu prawnego po stronie rady izby notarialnej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji Ministra Sprawiedliwości, w której organ uznał, iż samorząd notarialny nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego jako zainicjowanego przez Radę Izby Notarialnej [...]. Powołując się na wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy Prawo o notariacie, k.p.a. oraz przepisy Konstytucji, autor tego środka odwoławczego stara się wykazać, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż izba notarialna nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym powołania K. W. na stanowisko notariusza. Podkreślić należy, że dla kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14, zgodnie z którą: "Na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) w zw. z art. 106 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza.". Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika, że co do zasady wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych są związane uchwałą podjętą przez poszerzony skład NSA. Przepis ten określa jednocześnie, że gdyby skład orzekający sądu administracyjnego nie podzielał stanowiska zaprezentowanego w uchwale, to musi przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejsze sprawie podziela stanowisko zawarte w przywołanej wyżej uchwale z dnia 22 września 2014 r. Przed rozpoznaniem zarzutów odnoszących się do zasadniczego problemu prawnego w niniejszej sprawie, czyli kwestii interesu prawnego izby notarialnej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza, konieczna jest wpierw ocena zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Wspomniany przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił bowiem stanowiska stron postępowania, a także wyraził swoją ocenę odnośnie do zasadniczego problemu w sprawie, czyli kwestii posiadania przez samorząd notarialny interesu prawnego w postępowaniu w sprawie powołania na notariusza. Stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poddaje się kontroli instancyjnej. Wobec tego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. W świetle uchwały w sprawie II GPS 1/14 za trafne należy natomiast uznać zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadniczy pogląd Sądu pierwszej instancji, że izba notarialna nie ma interesu prawnego do występowania w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza. Jak wskazano w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, zawód notariusza należy do zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się również, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Obejmuje pieczę nad działalnością członków samorządu zawodowego oraz nad procesem naboru osób do tego samorządu (wyrok TK z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A z 2013 r., nr 2, poz. 16). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej połączone z narzuceniem mu reguł sprawowania pieczy właściwych dla działania państwa, określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji jako działanie w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza lub odwołania z tego stanowiska. Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, który musi być indywidualny, bezpośredni i realny. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również konstatację zaprezentowaną w uzasadnieniu omawianej uchwały NSA, że cechą samorządu zawodowego - związku publicznoprawnego, w tym samorządu notarialnego, jest jego podmiotowość prawna wynikająca z nadania mu osobowości prawnej, która obejmuje niewątpliwie sferę prawa publicznego i sferę prawa prywatnego. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Z podmiotowego punktu widzenia samorząd zawodowy można więc przeciwstawić państwu, co prowadzi do wniosku, że samorząd ma własny, indywidualny interes prawny, wynikający z jego obowiązków i praw podmiotowych. Źródłem tegoż interesu prawnego jest przewidziane w art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie prawo rady właściwej izby notarialnej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania notariusza, stanowiące element przysługującego samorządowi notarialnemu konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza. Interes prawny samorządu notarialnego polega zatem na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone jego prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu notariusza z naruszeniem prawa, tj. np. niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko. Istnienia interesu prawnego izby notarialnej w sprawach dotyczących powołania na stanowisko notariusza nie może podważać okoliczność, że rada izby notarialnej jest organem współdziałającym (art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 106 § 1 k.p.a.) w prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza. Zastosowanie instytucji współkompetencji z art. 106 k.p.a. budzi bowiem wątpliwości wówczas, gdy podmiotem zaangażowanym we współdziałanie w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który posiada własny interes prawny w rozpatrywanej sprawie. Relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu notariusza nie ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Stosunki pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a samorządem notarialnym mieszczą się w ramach instytucji nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad niezależną od tej administracji korporacją zawodową, co wyklucza możliwość traktowania podmiotu nadzorowanego jako hierarchicznie podporządkowanego organowi nadzorującemu. Żadem przepis prawa nie wskazuje, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym. Wobec skutecznego zakwestionowania w skardze kasacyjnej stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku interesu prawnego po stronie samorządu notarialnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie powołania notariusza, zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji oceni legalność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r., uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku oraz pogląd prawny wyrażony w uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjnym działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. PG