II GSK 1320/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 131/14 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Syg. akt II GSK 1320/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014r., VI SA/WA 131/14, oddalił skargę G.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia ... października 2013r., nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu tego wyroku – przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy - Sąd I instancji wskazał, iż w dniu ... listopada 2012r., przy ul. W. w W.funkcjonariusz Policji przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki V., nr rej. ..., należącego do skarżącego. W momencie kontroli skarżący przewoził pasażerów z ul. B.w W. na Al. N. w W.. Usługa przewozu została zarejestrowana przez kasę fiskalną zamontowaną w pojeździe. W toku kontroli strona przedstawiła licencję nr 3 na wykonywanie transportu drogowego taksówką – pojazdem zatrzymanym do kontroli, wydaną na obszar N.. Skarżący przedstawił umowę o współpracy zawartą ze wspólnikami spółki cywilnej M.s.c. M. M., L. P.. Następnie Sąd I instancji wskazał, że w następstwie przekazania protokołu kontroli nr ... Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomieniem z dnia ... kwietnia 2013r. wszczął postępowanie administracyjne, zaś decyzją z dnia... sierpnia 2013r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia ... października 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując jako jej podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Za bezsporne w sprawie organ odwoławczy uznał, iż skarżący, legitymując się licencją nr 3 na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną na obszar N., w dniu ... listopada 2012r. wykonywał przewóz drogowy taksówką, którego początek i koniec miał miejsce w W.. Powyższe stanowiło naruszenie określone w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., co uzasadniało nałożenie na stronę kary w wysokości 8 000 zł. Nie podzielając argumentacji skarżącego, co do wykonywania w momencie kontroli kursu, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.t.d. - organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Istotnym z punktu widzenia tego przepisu jest okoliczność miejsca rozpoczęcia lub zakończenia realizacji usługi przewozu, tj. ustalenie, że dany przewóz rozpoczął się lub zakończył na obszarze objętym wskazanym w udzielonej licencji. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność miejsca, z którego skarżący wyjechał po pasażera. W tej sprawie, jak wywodził organ odwoławczy, usługa przewozu obyła się w granicach miasta W., a więc poza obszarem licencji, która udzielona została skarżącemu. Tym samym w sprawie nie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 6 ust. 5 u.t.d., a skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. W sprawie nie wystąpiły nadto okoliczności, o których mowa w art. 92a ust. 1 i art. 92c u.t.d., uzasadniające odstąpienie od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Oddalając skargę G. G. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga stosownie do przepisów u.t.d. uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Tym samym wykonywanie tego transportu poza obszarem określonym w przyznanej licencji, jest równoznaczne z wykonywaniem transportu bez wymaganej licencji, co stanowi naruszenie wymienione w lp.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., usankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8 000 zł. Jedyne odstępstwo od obowiązku wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym licencją jest określone w art. 6 ust. 5 u.t.d., zgodnie z którym dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż z ustalonego w sposób bezsporny stanu faktycznego sprawy wynika, iż skarżący, posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, obejmującą obszar gminy Nadarzyn, wykonywał w dniu 29 listopada 2012r. przewóz drogowy taksówką, którego zarówno początek, jak i koniec znajdował się na terenie miasta W. (z ul. B. na Al. N.). Powyższe oznacza, iż skarżący wykonywał przewóz drogowy bez wymaganej licencji. W sprawie zdaniem Sądu nie znajdzie także zastosowania przepis art. 6 ust. 5 u.t.d., gdyż istotnym z punktu widzenia tego przepisu jest okoliczność miejsca rozpoczęcia lub zakończenia realizacji usługi przewozu, tj. ustalenie, że dany przewóz rozpoczął się lub zakończył na obszarze objętym wskazanym w udzielonej licencji, co w tej sprawie nie miało miejsca. W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej G. G. zarzucił mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie: 1) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania strony, w sytuacji gdy art. 6 ust. 5 u.t.d. przewiduje wyjątki, w jakich można wykonać kurs poza obszarem określonym w licencji, w sytuacji gdy kontrolujący wcale nie podejmowali próby ustalenia zaistnienia tych okoliczności, zaś rozpoznający sprawę organ ma obowiązek badać je nie mniej dokładnie, niż tylko wybrane okoliczności pozwalające w prostej drodze wymierzyć karę; 2) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary przy zaniechaniu sprawdzenia, czy doszło do sytuacji, w której strona wykonała przewóz "poza obszarem określonym w licencji" zgodnie z art. 6 ust. 5 u.t.d.; 3) prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabrania on wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji". Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, zaś uczestniczący w rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów kasacyjnych, które zostały wadliwie skonstruowane. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 482/12.). Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo więc nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych, jak i samodzielnego ustalania podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, iż wniesiona przez G. G. skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w jej granicach. Skarga ta - oparta na obydwu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a. – nie zasługuje na uwzględnienie, co oznacza, że nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zostały skonstruowane w sposób prawidłowy. Skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, powołuje bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające zasady postępowania przed organami administracji, bez powiązania ich z przepisami regulującymi przebieg postępowania sądowego. Również zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 6 ust. 5 u.t.d., nie został powiązany z przepisami normującymi kompetencje sądów administracyjnych. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do podjętej w pełnym składzie uchwały NSA w dniu 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010r. nr 1 poz. 1, uznał stwierdzone nieprawidłowości konstrukcyjne skargi kasacyjnej za mające wyłącznie charakter formalny, a w konsekwencji stwierdził, że pomimo błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść - powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwalają na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Z całokształtu treści środka odwoławczego wynika bowiem, że wadliwość tego wyroku strona skarżąca kasacyjnie wiąże w istocie z zaakceptowaniem przez ten Sąd błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego i oddaleniem skargi pomimo wadliwości postępowania administracyjnego, będącej wynikiem dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. w zakresie dopuszczającym wykonywanie przewozu taksówką również poza obszarem określonym w licencji. Zważywszy na oparcie skargi kasacyjnej na obydwu podstawach prawnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów prawa procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych, jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 425). A zatem dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Stanowisko to wymaga jednakże modyfikacji w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa. Wobec tego zarzutu pierwszoplanową kwestią jest ustalenie treści przepisu prawa materialnego, gdyż ona warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego. To przepis prawa materialnego określa relewantne prawnie okoliczności (hipotetyczny stan faktyczny), a więc determinuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do poczynienia ustaleń faktycznych na istotne prawnie okoliczności. W konsekwencji przyjąć też należy, że organ nie ma obowiązku czynienia ustaleń na wszystkie podnoszone przez stronę postępowania okoliczności faktyczne, lecz jedynie na te, które w świetle normy materialnoprawnej mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kluczowe znaczenie dla oceny zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie ma wykładnia art. 6 ust. 5 u.t.d., wedle którego dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Wykładnia tego przepisu była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie podkreśla, że choć art. 6 ust. 5 u.t.d. przewiduje wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym w licencji - to jednak tylko w sytuacjach w przepisie tym określonych. Wbrew więc skardze kasacyjnej dopuszczalne jest wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją - w drodze powrotnej przewozu wykonywanego poza obszar licencji, jak i w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Nie ma natomiast możliwości świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji. W każdym innym przypadku będzie bowiem miało miejsce świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r., II GSK 2206/13, wyroki NSA z dnia 17 marca 2015r., II GSK 272/14, oraz II GSK 1156/14, wyrok NSA z dnia 10 września 2015r., II GSK 1260/14, wyrok NSA z dnia 22 października 2015r., II GSK 1874/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki zastosowania wyjątku z art. 6 ust. 5 u.t.d. powinny być interpretowane w sposób ścisły, przy uwzględnieniu wszystkich metod wykładni - językowej, systemowej i celowościowej. W powołanym orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że ostatnie zdanie tego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie spoza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera spoza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może przyjmować na terenie wskazanym w licencji zlecenia na wykonywanie przewozów na terenie nieobjętym licencją, jak również pojechać z terenu wskazanego w licencji na inny teren i przyjmować następne zlecenia na przewozy na jego obszarze, gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu. Mając na uwadze tą powszechnie prezentowaną w orzecznictwie sądowym wykładnię art. 6 ust. 4 u.t.d. za błędną uznać należało zaproponowaną przez skarżącego kasacyjnie jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że przepis ten pozwala wykonywać przewóz poza obszarem określonym w licencji, pod tym tylko warunkiem, że w chwili przyjęcia zlecenia pojazd znajdował się na obszarze określonym w licencji. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż wykładnia taka prowadziłaby do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, a z wyjątku dotyczącego możliwości wykonywania transportu poza obszarem licencji uczyniła regułę, co jest niedopuszczalne. Stanowisko skarżącego kasacyjnie pozostaje też w sprzeczności z podstawowym celem regulacji, którym jest uporządkowanie rynku usług transportowych, ochrona pasażerów i zabezpieczenie przed praktykami nieuczciwej konkurencji. Konsekwencją zaprezentowanej wyżej wykładni art. 6 ust. 4 u.t.d. jest niezasadność zarzutów naruszenia prawa procesowego. Przedstawiona przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną argumentacja nie podważyła w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutecznie stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowości ustaleń faktycznych organu, oceny zgromadzonych dowodów, jak i skutków tego w postaci nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Eksponowana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność przyjęcia zlecenia przewozu drogą telefoniczną, w następstwie czego autor skargi kasacyjnej udał się z obszaru objętego licencją poza ten obszar w celu realizacji przewozu na terenie m. st. Warszawy nie daje podstawy do stwierdzenia, że przewóz ten wykonywany był w warunkach przewidzianych w art. 6 ust. 5 u.t.d., co czyniłoby dopuszczalnym przewóz poza obszarem wskazanym w licencji. Wobec tego nie zachodziła konieczność przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego na okoliczność wykonania przewozu poza obszarem określonym w licencji, jednakże w warunkach wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 u.t.d. Z niekwestionowanego przez autora skargi kasacyjnej materiału dowodowego sprawy wynika niewątpliwa okoliczność faktyczna, że sporny przewóz był realizowany wyłącznie na obszarze m.st. W.z ul. B.na Al. N., organy nie kwestionowały twierdzeń skarżącego kasacyjnie przyjęcia zlecenia przewozu telefonicznie w obszarze objętym licencją, zaś wadliwość przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i wyjaśniającego jest li tylko konsekwencją przyjętej przez skarżącego kasacyjnie wadliwej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. polegającej na uznaniu, że przyjęcie zlecenia przewozu drogą telefoniczną na obszarze objętym licencją jest wystarczające do stwierdzenia zaistnienia wyjątku od zasady wykonywania przewozów w obszarze objętym licencją. Prawidłowość poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, potwierdza notatka sporządzona przez kontrolującego funkcjonariusza, protokół kontroli, paragon fiskalny z zamontowanej w taksówce kasy fiskalne, zawarta przez skarżącego kasacyjnie umowa o współpracy ze wspólnikami spółki cywilnej M.s.c. M. M., L. P., zamieszczona na boku pojazdu lampa korporacji "G.. w W." oraz umieszczone na tylnej szybie pojazdu napisy z numerem telefonu, ceną usługi przewozu między Portem lotniczym na O./M. a obszarem miasta W., przypominające logo korporacji, wykonującej licencjonowane usługi przewozu na obszarze (...) W. Skarżący kasacyjnie miał też możliwość złożenia w toku kontroli pojazdu zeznań w charakterze strony na okoliczność wykonywania kontrolowanego przewozu zgodnie z licencją, jednakże z tej możliwości nie skorzystał. Całokształt dowodów sprawy, rozpoznawanych we wzajemnej ich korelacji, jednoznacznie wskazuje na wykonywanie przez skarżącego kasacyjnie przewozów poza obszarem określonym w licencji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.).