III SA/Wr 526/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie kwoty [...] złotych I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2, 3 i 4 w zakresie kwoty [...] ([...]) złotych; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Sprawa ze skargi M. M. na decyzję SKO we W. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie kwoty 36.000 zł była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. skargę oddalił (sygn. akt III SA/Wr 245/12). Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II SA/Wr 245/12) rozpoznając skargę kasacyjną od niniejszego wyroku uchylił orzeczenie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności NSA ustosunkował się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na skierowanie jej do niewłaściwego adresata tj. do M. M. zamiast do uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych ,,A." I w tym zakresie podniósł, że u.s.o. i orzecznictwo sądów administracyjnych nie daje żadnych podstaw do uznania szkoły prowadzonej przez skarżącą za stronę postępowania, lecz wręcz uzasadnia uznanie skarżącej za taką stronę. Dalej NSA zauważył, że dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, kasator wprawdzie zaskarżył na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrok Sądu I instancji, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu błędne ustalenia stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie prawa materialnego a to art. 33¹ k.c. w zw z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.s.o. poprzez jego niezastosowanie, jednakże z uzasadnienia omawianego środka zaskarżenia wynika, iż dostrzegł również potrzebę zastosowania art. 39 u.s.o. w tej sprawie. Kasator wytknął również brak wywodu prawnego oraz nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów naruszenia art. 33¹ k.c. w zw z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.s.o. I zarzut ten NSA uznał za zasadny. W tym zakresie NSA przywołał treść art. 141§ 4 p.p.s.a. i wskazał na obowiązkowe elementy, które winny znaleźć się w uzasadnieniu. Stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku jest za zbyt ogólnikowe i tym samym niezawierające podstawy rozstrzygnięcia. Uzasadniając swoje stanowisko NSA wskazał, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku, wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżąca dowodząc swoich racji wspiera je powołaniem przemawiających na jego korzyść okoliczności stanu faktycznego oraz określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi zaś wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt: I GSK 1215/09; z 15 lutego 2011r., sygn. akt: II FSK 1832/09; z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt: II FSK 205/11; publik. CBOSA). W konsekwencji NSA konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz omówiony kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej stwierdził, że uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. W zakresie występujących w sprawie zagadnień budzących kontrowersje, Sąd I instancji ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, nie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów. Tym samym Sąd I instancji nie przedstawił wystarczająco precyzyjnie i konkretnie swego stanowiska. W szczególności – jak dalej podkreśliło NSA - za wystarczające nie mogło zostać uznane ogólne wskazanie art. 90 ust. 3 u.s.o. bez powiązania go z pozostałymi przepisami ustawy o systemie oświaty, odnoszącymi się do zaistniałego problemu prawnego, który nota bene został nakreślony przez WSA we Wrocławiu. Tym bardziej, że jak przypomniał NSA kwestia wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem miała swoje źródło w innym problemie, mianowicie tym, czy osoba prowadząca szkołę, będąca beneficjentem dotacji może w oparciu o umowę zlecenia zwartą z dyrektorem szkoły (w stosunku do której jest podmiotem prowadzącym tę szkołę) pokryć z tej dotacji wydatki na swoje wynagrodzenie z tytułu świadczonej umowy zlecenia. NSA zarzucił Sądowi I instancji, że Sąd ten nie odniósł się do argumentacji przedstawianej przez skarżącą w toku całego postępowania oraz ponownie w skardze tj. zastosowania w sprawie art. 33¹ k.c. w zw z art. 5 ust. 2 pkt 3 u.s.o. Tymczasem istotne było w sprawie wskazanie i omówienie relacji pomiędzy skarżącą a Szkołą (czy też dyrekcją szkoły) w kontekście wszystkich przepisów ustawy o systemie oświaty, która reguluje te zagadnienia, czego przykładem jest chociażby art. 5 u.s.o. czy też akcentowany w skardze kasacyjnej art. 39 u.s.o. Sąd I instancji – w ocenie NSA - zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, ale nie wskazał jednak na istotną argumentację przemawiająca za wadliwością podnoszonych przez skarżącą zarzutów. W konsekwencji powyższego – na co również zwrócił uwagę NSA - wobec braku odniesienia się Sądu I instancji do zarzutów M. M.- argumentacja ta w całości została ponownie podniesiona w skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżącą. Ponadto, jak dalej podniósł NSA, Sąd I instancji przyjął, że wydatkowanie dotacji wymaga przesunięcia środków finansowych z jednego podmiotu do innego podmiotu. Wedle Sądu, podmiot dotacji i właściciel środków finansowych nie mogą być tą samą osobą a w konsekwencji w sprawie nie doszło do wydatkowania dotacji. Sąd I instancji prezentując takie stanowisko nie wskazał jednak - jak podkreślił NSA - żadnego przepisu prawa pozytywnego, który nie dopuszcza takich operacji. Dlatego też NSA stwierdził końcowo, że - wobec braku stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie - odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do powstających na tym tle kwestii spornych było przedwczesne. W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd przyjął, co następuje; Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Uzasadniając powyższe wskazać przede wszystkim należy, że niniejsza sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez tut. Sąd, gdyż wyrokiem z dnia [...] marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd uwzględnić musiał art. 190 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 347/13, Lex nr 1356246). W realiach niniejszej sprawy uchylając wyrok tut. Sądu Naczelny Sąd Administracyjny po rozważeniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wskazał, że kwestia wykorzystania części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem miała swoje źródło w problemie, czy osoba prowadząca szkołę, będąca beneficjentem dotacji może w oparciu o umowę zlecenia zwartą z dyrektorem szkoły (w stosunku do której jest podmiotem prowadzącym tę szkołę) pokryć z tej dotacji wydatki na swoje wynagrodzenie z tytułu świadczonej umowy zlecenia. Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podlegała ponownie więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w tej części w której zaskarżyła ją M. M., czyli co do trafności oceny dokonanej przez SKO we W. w zakresie prawidłowości wydatkowania środków finansowych pochodzących z dotacji w wysokości 36.000 zł, które zostały przeznaczone na zapłatę wynagrodzenia M. M. za prowadzenie placówki na podstawie umowy zlecenia. Przypomnieć należy, że skarżąca, jako osoba prowadząca szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, otrzymała z Wydziału Edukacji w Urzędzie Miejskim W. dotację, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej w skrócie o.s.o.) oraz § 6 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym, prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2008 r. Nr 4, poz. 49 ze zm.). Zgodnie z częścią VIII Statutu Szkoły, dotacje są tylko jednym ze źródeł finansowania działalności szkoły obok środków finansowych przekazywanych przez prowadzącego szkołę, pochodzących z czesnego oraz innych źródeł. Dotację, którą otrzymała skarżąca z budżetu gminy na podstawie ustawy o systemie oświaty zgodnie z treści art. 90 ust. 3d o.s.o. przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Zgodzić się należy ze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "wydatki bieżące" placówki publicznej użyte w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty odpowiada pojęciu z ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), bowiem ani w ustawie o systemie oświaty, ani w przepisach wykonawczych nie zdefiniowano tej kategorii. Zgodnie z art. 165a ustawy o finansach publicznych wydatki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się w podziale na wydatki bieżące i wydatki majątkowe. Do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Przez wydatki bieżące jednostek samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi (art. 165a ust. 2,5,6) Przy ustalaniu wydatków bieżących należy również posiłkować się zapisami ujętymi w dziale III – "Budżet państwa" ustawy o finansach publicznych, a w szczególności w art. 106 ust. 4 pkt 1-3. W przepisie tym określono, że wydatki bieżące obejmują wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczone od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem i realizacją ich statutowych zadań. Należy zaznaczyć, że z przepisów ustawy o systemie oświaty (art. 90) wynika prawo niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych do otrzymania dotacji w zależności od charakteru danego podmiotu z budżetu gminy, powiatu lub państw. Wysokość tej dotacji ustalana jest w relacji do kwoty subwencji ogólnej albo wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia lub wychowanka w szkołach lub placówkach publicznych tego samego typu lub rodzaju usytuowanych w danej gminie lub powiecie albo – w razie braku – w najbliższej gminie lub powiecie. Mając powyższe rozważania na uwadze należy więc ocenić (dokonać wykładni) pojęcia "wydatki bieżące" i w konsekwencji dokonać oceny czy zakwestionowane środki mieściły się w tym pojęciu. Istotnym zdaniem Sądu jest więc ustalenie na co powyższa kwota została wydana (czy na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji), a nie komu została wypłacona. Nie ma więc znaczenia w niniejsze sprawie czy wynagrodzenie zostało wypłacone zleceniobiorcy prowadzącej szkołę niepubliczną - beneficjentowi spornej dotacji - lecz czy mieści się ono w kategorii "wydatku bieżącego". W tym zakresie ustalenia winien dokonać organ. Z wszystkich przedstawionych przyczyn, stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego.