II OSK 450/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 752/14 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 752/14 (dalej wyrok z 6 listopada 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Z. T. (dalej wnioskodawca, skarżący albo skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB albo organ II instancji) z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.), zapadłą w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Podaniem z 26 sierpnia 2009 r. wnioskodawca (data wpływu do organu) zwrócił się o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków – Podgórze z dnia [...] maja 1983 r. znak: [...] (dalej decyzja z [...] maja 1983 r.), udzielającej G. M. (dalej inwestor) pozwolenia na budowę kiosku "kupno-sprzedaż" odzieży i obuwia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda albo organ I instancji), orzekając ponownie w sprawie, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 1983 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 oraz art. 29 ust. 5 obowiązującej w czasie wydania tej decyzji ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pr.bud. z 1974 r.), a także art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Od powyższej decyzji pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. N. M. odwołała się do GINB. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania GINB wydał zaskarżoną w sprawie decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., którą na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1983 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, że ocena organu I instancji jest błędna, albowiem choć doszło od uchybień przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 1983 r., to jednak nie miały one charakteru rażącego. GINB przywołał art. 29 ust. 5 pr.bud. z 1974 r. oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm., dalej rozporządzenie z 1975 r.), z których wynika, że pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] maja 1983 r. została wydana wbrew treści tych przepisów. W dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę inwestor nie była bowiem uprawniona do dysponowania nieruchomością inwestycyjną położoną przy ul. [...] w K. Projektowany pawilon został usytuowany na działce oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...]. Jak wynika z analizy akt sprawy (m. in. pisma Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza, Wydział IV Ksiąg Wieczystych z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt [...]; treści uchwały Zarządu Miasta Krakowa w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]na rzecz G. M. porównania mapy uzupełniającej z dnia 24 lipca 1990 r. z planem zagospodarowania działki nr ewid. [...] z dnia [...] lutego 1997 r.), ww. działka nr ewid. [...] powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...], której właścicielem w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę był Skarb Państwa - Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa. Wskazując na powyższe organ wywiódł następnie, że choć przy wydawaniu weryfikowanej decyzji naruszono ww. przepisy, to jednak nie w stopniu rażącym, uzasadniającym zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Choć inwestor w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego nie była uprawniona do dysponowania nieruchomością inwestycyjną, to jednak powyższe uprawnienie nabyła później, co potwierdza akt notarialny z dnia [...] czerwca 1999 r. (Rep. A Nr [...]). Z tej przyczyny organ II instancji uznał, że nie można zarzucić badanej decyzji rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 pr.bud. z 1974 r. i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r. Dalej, organ II instancji wskazał na treść art. 3 pr.bud. z 1974 r., w myśl którego obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wskazał również na treść § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 r., zgodnie z którym pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Podał, że jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, na terenie objętym inwestycją obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 1977 r. Nr 34 (Dz. Urz. R.N.M.K. Nr 11, poz. 54). Z pisma Urzędu Miasta Krakowa, Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] wynika, że teren obecnej działki nr ewid. [...] znajdował się w terenach ogródków działkowych - 4,0 ha o równoległej funkcji izolacyjnej pomiędzy zespołem zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności, a projektowaną linią kolejową relacji Kraków - Zakopane oznaczonych na rysunku planu symbolem D1.04.06.ZD. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że sporna inwestycja - kiosk "kupno – sprzedaż" odzieży i obuwia - nie spełnia warunków określonych w art. 3 pr.bud. z 1975 r. i § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 r. w związku z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 1977 r., Nr 34 w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego. Tym niemniej uchybienie to nie ma także (jak wskazał organ odwoławczy) charakteru rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z pisma Urzędu Miasta Krakowa, Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]wynika, że teren inwestycyjny obejmujący działkę nr ewid. [...], obręb [...], położony u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w K., nie jest objęty ustaleniami żadnego z obecnie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z ustaleń dokonanych przez GINB wynika, że na terenie otaczającym działki inwestycyjne aktualnie dopuszczalna jest zabudowa handlowo-usługowa. Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, kwestionując błędną wykładnię przyjętego w decyzji z [...] lutego 2014 r. rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA wskazał, że GINB dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" sąd I instancji wskazał, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium dodatkowe powinny być traktowane także społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do realiów stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy sąd I instancji wskazał, że chociaż inwestor w chwili uzyskiwania pozwolenia na budowę nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak uprawnienie takie nabyła później, co potwierdza Akt Notarialny z dnia [...] czerwca 1999 r. (Rep. A Nr [...]). Podobnie sprawa wygląda w kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zrealizowana na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę inwestycja jest zgodna z charakterem zabudowy, powstałej po udzieleniu tego pozwolenia oraz odpowiada wydanym w ostatnich latach warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu, co zostało wykazane przez Głównego Inspektora w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, opisane naruszenia prawa nie mogły stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia [...] maja 1983 r. Taka też ocena została wyrażona w sprawie przez organ odwoławczy, który prawidłowo przyjął, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a nadto – żadną inną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniósł Z. Toporek., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok z 6 listopada 2014 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, a to norm ujętych:w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że: - okoliczność uzyskania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, - okoliczność wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla terenu objętego uprzednio wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem i wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy jako postępowania zgodnego z prawem, b) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy k.p.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo tego, że organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków - Podgórze z dnia [...] maja 1983 roku, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, które nie okazały się zasadne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 6 listopada 2014 r. na temat rozumienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji prawidłowo zaakcentował, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisów, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Za przyjęciem wąskiego pojmowania analizowanej przesłanki przemawia wyjątkowy charakter prawny podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Regułą w tym względzie pozostaje zasada trwałości decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawało również to, że decyzja o stwierdzenie nieważności której wystąpił skarżący kasacyjnie została wydana ponad 33 lata temu. Przez ten czas istotnej zmianie uległy istniejące relacje społeczno-gospodarcze. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował tego, że inwestor, która uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę z naruszeniem art. 29 ust. 5 pr.bud. z 1974 r. oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1975 r. ostatecznie nabyła to prawo. Tak samo wzniesiony obiekt budowlany aktualnie jest zgodny z charakterem zabudowy powstałej po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz odpowiada wydanym w ostatnich latach warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu, co w przekonujący sposób zostało wykazane przez GINB w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2014 r. Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał ponadto na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62. W wyroku tym Trybunał uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił przekonująco, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Zdaniem Trybunału, w sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa. Przedstawione powyżej argumenty w pełni odnoszą się do niniejszej sprawy, w której - co zostało już powyżej zauważone - decyzja podlegająca ocenie z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została wydana ponad 33 lata temu, korzystając przez ten czas z domniemania zgodności z prawem. Poza tym, zważywszy na wskazany wyrok, uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła ujść częściowa utrata konstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w którym przepis ten nie przewiduje ograniczenia czasowego wzruszenia decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Stwierdzeniu temu nie stoi na przeszkodzie dotychczasowym brak zmiany art. 156 § 2 k.p.a. prowadzący do realizacji wskazanego wyroku Trybunału. Z przedstawionych względów wskazane w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na aprobatę. Tak samo zarzuty procesowe nie okazały się uzasadnione. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jedynie na dwa przypadki kiedy to art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a mianowicie, po pierwsze, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 §4 p.p.s.a. i po drugie, gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd I instancji nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39. Zob. też wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., sygn.akt II GSK 2294/13, wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I FSK 103/14, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie nie zaistniał którykolwiek ze wskazanych przypadków. Uzasadnienie wyroku z 6 listopada 2014 r. zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy składowe. Z kolei oddalając skargę sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z 13 lutego 2014 r. wskazując wyraźnie, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W stosunku do drugiej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że art. 1 § 1 p.u.s.a. może stanowić skuteczny zarzut w przypadku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (wyrok NSA z 13 października 2015 r., II OSK 312/15, CBOSA, wyrok NSA z 4 kwietnia 2015 r., II GSK 109/14, CBOSA). Z kolei art. 151 p.p.s.a. zawiera jedynie procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu I instancji. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie zarzut art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został powiązany z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak jednak zostało to już powyżej wskazane, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sąd I instancji oddalając skargę na decyzję z 13 lutego 2014 r. nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tej racji sformułowana podstawa kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 450/15