I OSK 1033/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 32/14 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz D. D. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 32/14, stwierdził, że bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej zamiennie organ, Inspektor) w opisanym w sentencji przedmiocie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w pozostałym zakresie i orzekł o kosztach postępowania. Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż orzeczenia stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. D. D. wszczęła postępowanie przed organem, który w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję umarzającą je. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w dniu [...] listopada 2012 r. Z uwagi na jego nierozpatrzenie wniosła skargę na bezczynność organu datowaną na [...] grudnia 2013 r. Inspektor w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję ostateczną. W odpowiedzi na skargę eksponował skomplikowany charakter sprawy i konieczność podejmowania wielu czynności procesowych. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ do czasu wydania decyzji odwoławczej (która, jak należy mniemać uzasadniała umorzenie postępowania w pozostałym zakresie) pozostawał w bezczynności, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został załatwiony mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., jak też terminów podanych w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Po raz pierwszy organ powiadomił stronę o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., a decyzję wydał po wniesieniu skargi. Jednak zdaniem tego Sądu nie można organowi postawić zarzutu, że pozostaje w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Podejmował bowiem czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Pismami z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] czerwca 2013 r., [...] listopada 2013 r. informował skarżącą o podejmowanych czynnościach. Zatem nie sposób przypisać mu lekceważenia strony, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Z tego powodu, oraz mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy, Sąd meriti nie wymierzył organowi grzywny. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 161 § 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej D. D. zaskarżyła to orzeczenie w części stwierdzającej, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji). Wskazując na podstawę naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 149 w związku z art. 54 i art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało uznaniem braku podstaw do wymierzenia mu grzywny na zasadzie art. 149 § 2 P.p.s.a., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że Inspektor w sposób znaczący uchybił terminom załatwiania sprawy, a podejmowane przezeń czynności nie miały na celu efektywnego i rzetelnego jej rozpatrzenia, – art. 135, art. 3 § 1 i 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych poprzez sprawowanie niewłaściwej kontroli nad postępowaniem prowadzonym przez Inspektora, – art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia należyte wywiedzenie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną, postulowała uchylenie zaskarżonego wyroku w powyżej sprecyzowanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z 10 grudnia 2015 r. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w tym zakresie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz jej uwzględnienie. W obszernych motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim istotne uchybienie przez organ terminom zastrzeżonym dla załatwienia sprawy, bo wniosek o ponowne jej rozpatrzenie został złożony w listopadzie 2012 r., zaś decyzja ostateczna zapadła w dniu [...] stycznia 2014 r., nadto po wniesieniu skargi na bezczynność. Poza tym w ocenie autora skargi kasacyjnej podejmowane czynności miały charakter pozorny, organ był w posiadaniu żądanych informacji, zatem były nieefektywne i zmierzały do przedłużenia postępowania. Dowodził, iż sprawa nie była skomplikowana. W konsekwencji czego zwalczał pogląd Sądu I instancji co do charakteru stwierdzonej bezczynności organu. Jego zdaniem należało orzec o rażącym naruszeniu prawa i wymierzyć organowi grzywnę. Tym bardziej, że w innych sprawach, które sprecyzował, Sąd ten tak właśnie rozstrzygał. Wreszcie wskazał, że Sąd meriti nie uzasadnił dostatecznie zaskarżonego orzeczenia, które nie przekonuje do twierdzenia, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zatem uchyla się spod kontroli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów w niej zaprezentowanych i dowodząc słuszności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Na wstępie wypada przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych zarzutów. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, w uproszczeniu, poprzez błędne przyjęcie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, niewymierzenie grzywny i nieprawidłowe uzasadnienie orzeczenia. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadzić one mogły do konkluzji o braku rozpoznania istoty sprawy, a w konsekwencji do uchylenia się tego orzeczenia spod kontroli instancyjnej. Okazały się one trafne. Sąd meriti bowiem nie dokonał oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Bowiem wskazując, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania, w tym obejmując również kwestię powiadamiania strony o przedłużeniach terminu zakończenia sprawy, jak też analizując terminy załatwienia sprawy, nadto uznając sprawę za skomplikowaną, nie rozważył ich przekonująco w kontekście zarówno subiektywnym, jak i obiektywnym. Natomiast w zaskarżonym zakresie, a więc w materii charakteru bezczynności, nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji, poza stwierdzeniem, iż organ informował stronę o podejmowanych czynnościach, a więc nie lekceważył jej i nie wprowadził celowo w błąd, nadto sprawa miała skomplikowany charakter. Tymczasem są to dość wątłe powody dla aprobaty trwającego od listopada 2012 r. do stycznia 2014r. postępowania odwoławczego, tym bardziej, że w grudniu 2013 r. wniesiona została skarga na bezczynność. Poza tym twierdzenie, iż sprawa miała skomplikowany charakter nie zostało umotywowane. Nie doszło też do oceny konieczności podejmowania owych czynności procesowych, o których strona była informowana. Nie jest wszak usprawiedliwieniem uchybienia terminom załatwienia sprawy administracyjnej dokonywanie zbędnych działań przez organ, a informowanie o nich nie ekskulpuje od odpowiedzialności za opóźnienie załatwienia sprawy z tego powodu. W przywołanych w motywach skargi kasacyjnej orzeczeniach Sąd Wojewódzki zajmował odmienne stanowisko, które znajdowało aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. m.in. wyrok z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1164/14, publ. w CBOSA). Co prawda są i odmienne, jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną, wszak świadczy to co najmniej o potrzebie wnikliwej analizy materii sprawy. A tej zabrakło. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. i wymyka się pod kontroli instancyjnej, stąd w kwestionowanej części nie mógł się ostać. Jednakowoż brak wyjaśnienia istoty sprawy uniemożliwiał zastosowanie w sprawie regulacji art. 188 P.p.s.a. W tych okolicznościach badanie zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne, dlatego go nie przeprowadzono. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie ocena całokształtu materiału sprawy w celu ustalenia charakteru bezczynności organu i ewentualnego wymierzenia mu grzywny. Będzie miał więc na uwadze, że skoro ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie, a uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego, to okoliczności te wymagają wnikliwego rozważenia i przedstawienia tego procesu w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie przede wszystkim akcentuje się, iż wykładnia zwrotu "z rażącym naruszeniem prawa" użytego w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsama z interpretacją tego pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. jw.). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. jw.). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przeciwstawia się mu "zwyczajne" naruszenie, bo nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie cech danej bezczynności. Rozważając możliwość wymierzenia grzywny w tej sprawie, Sąd odniesie cele tego środka do okoliczności sprawy, mając m.in. na względzie, że oczekiwanie na wyroki w innych sprawach, jak też czynniki w postaci dużej ilości skarg i małej obsady urzędu, nie są usprawiedliwieniem opieszałości organu, natomiast wysokość grzywny postulowana przez skarżącą kasacyjnie wydaje się zdecydowanie wygórowana. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy. Na koszty te składają się: 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 180 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej kasacyjnie i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. ----------------------- 6