II SA/Lu 736/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] A. i D. M. Spółki jawnej z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie tymczasowego zabezpieczenia towaru oddala skargę. Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. L. po zapoznaniu się z protokołem kontroli Nr Bżp.1.4400.6.2013 z dnia 22 kwietnia 2013r. przeprowadzonej w "B.-P." A.j i D. M. Spółka Jawna, dalej jako "B.-P." wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] w przedmiocie tymczasowego zabezpieczenia w całości towaru ujawnionego podczas kontroli w dniu 22 kwietnia 2013r., znajdującego się w komorze chłodniczej K 3 i K 2. Na powyższe postanowienie "B.-P." złożył zażalenie (doprecyzowane pismami: z dnia 24 maja 2013r. oraz z dnia 31 maja 2013r.), wskazując, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności: art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że mogą stanowić podstawę do zabezpieczenia w całości towaru ujawnionego podczas kontroli w dniu 22 kwietnia 2013 r., art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że właściwym środkiem w sprawie jest tymczasowe zabezpieczenie w całości towaru ujawnionego podczas kontroli bez rozważenia czy w ogóle doszło do ujawnienia jakichkolwiek naruszeń oraz wskazania powodów, dla których organ zdecydował się zabezpieczeń towar, art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że może stanowić podstawę do zabezpieczenia towaru. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w L. na podstawie art. 123 w zw. z 134 w zw. z 144 kpa postanowił stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez "B.-P." na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. L. nr [...], z dnia [...] w przedmiocie tymczasowego zabezpieczenia w całości towaru ujawnionego podczas kontroli. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje zatem na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Prawo zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W świetle przywołanego przepisu, jak również przepisów szczególnych od przedmiotowego postanowienia zażalenie nie przysługuje. Tym samym zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia jest zażaleniem niedopuszczanym ( art. 141 § 1 kpa a contrario). Kodeks postępowania administracyjnego w treści art. 134 kpa zawiera instytucje prawną, która pozwala na wyeliminowanie z postępowania niedopuszczalnych środków zaskarżenia. Powyższy artykuł 134 stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Instytucja ta ma zastosowanie także do "niedopuszczalnych" zażaleń na niezaskarżalne postanowienia. Organ zatem stwierdził, iż na postanowienie wydane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. L. z dnia [...] nie przysługuje zażalenie. Brak jest przepisów prawa, które przewidują zaskarżenie takiego postanowienia. Uprawnienia takiego nie może również kreować pouczenie udzielone stronie. Należy mieć na uwadze, iż błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nie może powodować, że stronie przysługiwać będzie możliwość wniesienia skargi, w sytuacji, gdy ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej możliwości. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy bowiem uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Poza tym organ wyjaśnił, że strona mogła zakwestionować prawidłowość postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. L. z dnia [...]., składając środek odwoławczy od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, gdyż zgodnie z art. 142 kpa, postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. B.-P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. z dnia [...], nr [...] wskazał, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia następujących przepisów: 1. art. 54 ust 3 lit b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez jego niewłaściwą interpretacje i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do złożenia środka odwoławczego na postanowienie organu administracji pierwszej instancji w sytuacji, gdy wskazany powyżej przepis jednoznacznie wskazuje, że prawo odwołania od takiego postanowienia przysługuje, a ponadto to właśnie organ zobligowany jest tym przepisem do poinformowania skarżącego "o prawie do odwołania się od takich decyzji oraz o stosownej procedurze i terminach"; 2. art. 141 kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i odmówienie stronie skarżącej prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. L. w sytuacji, gdy prawo do wniesienia takiego "odwołania" przysługuje na mocy art. 54 ust 3 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt; 3. art. 134 kpa poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zaskarżenia w sytuacji gdy skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje środek odwoławczy na podstawie art. 54 ust 3 lit. b ww. rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. Ponadto dodał, że przy wydawaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji (postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. L.) poza wskazanymi w zażaleniu z dnia 6 maja 2013 r. przepisami doszło do rażącego naruszenia art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i złożenia zastrzeżeń w ciągu 7 dni od otrzymania protokołu kontroli (zgodnie z pouczeniem wskazanym zarówno w protokole kontroli, jak również w zawiadomieniu o wszczęci postępowania) ponadto w aktach sprawy nie znajduje się adnotacja sporządzona w oparciu o art. 10 § 3 kpa w przedmiocie odstąpienia od zasady wskazanej w art. 10 § 1 kpa, wobec powyższego postanowienie o zabezpieczeniu nie mogło być w tych warunkach wydane wcześniej niż po upływie 7 dni jakie przysługiwały stronie do złożenia pisemnych zastrzeżeń Skarżący wyjaśnił, że podstawa do wniesienia zażalenie na wskazane powyżej postanowienie nie została zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego (ponieważ ten sam w sobie nie zawiera możliwości wydanie postanowienia o zabezpieczeniu, wobec czego również nie może wskazywać czy przysługuje na nie zażalenie czy nie). Takiej podstawy nie zawiera również ustawa o ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Możliwość taką przewiduje właśnie art. 54 ust 1 i ust. 2 lit h rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, skoro organ stosuje ten akt prawny do wydania określonego postanowienia, to podmiotowi gospodarczemu również na podstawie tego samego aktu przysługuje lub nie prawo do odwołania się. Natomiast zgodnie z doktryną przepisy krajowe (w tym przypadku kpa) organ stosuje, nie co kwestii, czy przysługuje odwołanie, czy nie a jedynie celem określenia procedury wniesienia zażalenia, terminu oraz organu drugiego stopnia. Wobec czego podmiotowi gospodarczemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na następującej podstawie: art. 54 ust 3 lit b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz art. 141 § 2 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa. Ponadto wskazał, że z powodu naruszeń podstawowych przepisów kpa istnieją przesłanki do uchylenia postanowienia. W niniejszej sprawie rażąco naruszony został art. 10 kpa przyznający stronie czynny udział w postępowaniu w każdym jego stadium. Zauważyć należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wydane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii - protokół sporządzony na okoliczność przeprowadzenia kontroli Bżp i 4400.6.2013; oraz -postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. L. o wydane w dniu [...] w każdym z dwóch pierwszych powyższych pism zawarto pouczenie o przysługującym stronie prawie do wypowiedzenia się co do każdego z nich jednak podmiot gospodarczy nie miał najmniejszych szans z nich skorzystać i przedstawić swojej argumentacji, ani wniosków dowodowych. Skarżący podniósł, że takie postępowanie organów administracji godzi w podstawowe prawa podmiotu do obrony oraz łamie generalne zasady postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L., który na podstawie art. 123 w zw. z 134 w zw. z 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) postanowił stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez "B.-P." na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. L. nr [...], z dnia [...] w przedmiocie tymczasowego zabezpieczenia w towaru ujawnionego podczas kontroli. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest przede wszystkim art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h) rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że właściwym środkiem w sprawie jest tymczasowe zabezpieczenie w całości towaru ujawnionego podczas kontroli bez rozważenia czy w ogóle doszło do ujawnienia jakichkolwiek naruszeń oraz wskazania powodów, dla których organ zdecydował się zabezpieczeń towar (Dz.U.UE.L.2000.316.69). Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności (ust. 1). Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnosciowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt; c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności; d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone; e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu; f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu; g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich; h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe (ust. 2). 3. Właściwy organ dostarcza danemu podmiotowi gospodarczemu lub przedstawicielowi: a) pisemne powiadomienie swojej decyzji dotyczącej podejmowanych działań zgodnie z ust. 1, wraz z uzasadnieniem decyzji; oraz b) informacje o prawie do odwoływania się od takich decyzji oraz o stosowanej procedurze i terminach. 4. Gdzie jest to stosowne, właściwy organ powiadamia również właściwy organ wysyłającego Państwa Członkowskiego o swojej decyzji. 5. Wszelkie wydatki poniesione na mocy niniejszego artykułu zostają poniesione przez odpowiedzialne przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe. Postanowienie wydane na podstawie art. 54 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ma charakter tymczasowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Co prawda w ust. 3 tego przepisu jest mowa – o informacji o prawie odwołania się od takich decyzji, na co wskazuje także strona skarżąca, ale – zdaniem Sądu – tylko wtedy, gdy przepis na to wyraźnie wskazuje. Jest to ogólne stwierdzenie odnoszące się do wszystkich działań zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze w sytuacji, gdy organ wykryje niezgodności, jak wskazuje ust. 1 tego przepisu. Nie ma przepisu prawa materialnego, który by wprost wskazywał, że na postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia towaru w tym trybie przysługuje zażalenie. Na postanowienie, co do tymczasowego zabezpieczenia nie przysługuje bowiem zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 330/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97, Lex nr 47263; wyrok NSA z dnia 19 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 881/96, Lex nr 43335). Zażalenie jest bowiem zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Nie oznacza to jednak, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek kontroli spornego postanowienia. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może – na co słusznie zwrócił organ uwagę - zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 kpa). W niniejszej sprawie są to decyzje Powiatowego Lekarza Weterynarii nr 134/2013, z dnia 20 czerwca 2013 r., nr Bżp.I.4400.6.22.2013.TG (na wezwanie Sądu z dnia 5 czerwca 2014 r. – wskazano, że jest ostateczna) oraz nr 215/2013, z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr Bżp.I.4400.6.46.2013.TG (przesłanej na wezwanie Sądu z dnia 23 września 2014 r.). Z treści powyższych decyzji wynika, że postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia dotyczące zabezpieczenia towaru zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Pomimo jednak uchylenia powyższego postanowienia stronie przysługiwała skarga na powyższy akt i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Reasumując, w ocenie sądu, redakcja art. 54 ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia dotyczącego zabezpieczenia towaru - wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Brak takiego unormowania wprost obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 kpa. Wobec powyższe prawidłowo ustalono, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest niezaskarżalne, Wojewódzki Lekarz Weterynaryjny w L. zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącej Spółki. Gdyby organ odwoławczy przedmiotowe zażalenie rozpoznał dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1060/08, publ. CBOSA). Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt pouczenia przez organ strony o możliwości zaskarżenia postanowienia. Pouczenie strony przez organ o przysługującym jej zażaleniu nie powoduje, że strona może z takiego, wskazanego środka zaskarżenia skorzystać. Przyjęcie przeciwnej tezy, prowadziłoby do naruszenia zasady zaufania, a także zasady sprawiedliwości demokratycznego państwa prawa. Gdyby bowiem uzależnić możliwość zaskarżenia aktu pochodzącego od organu administracji publicznej od pouczenia (chociażby błędnego) doszłoby do nieuprawnionego – w aspekcie art. 2 Konstytucji RP – różnicowania pozycji procesowej stron w postępowaniu prowadzącym w trybie tych samych przepisów. Powyższe stwierdzenie skutkuje brakiem podstaw do ustosunkowania się przez Sąd do pozostałych zawartych w skardze zarzutów, jako odnoszących się do postanowienia wydanego przez organ I instancji i prawidłowości prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.