I OSK 1305/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1595/14 w sprawie ze skargi Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie, że nieruchomości ziemskie nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w całości; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1595/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa oddalił skargę Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie, że nieruchomości ziemskie nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2007 r.) stwierdził, że nieruchomość ziemska położona w Garlicy Murowanej gm. Zielonki (oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] ) objęta dawnym wykazem hipotecznym [...] . kat. Garlica Murowana i nieruchomość ziemska położona w Bibicach (oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] ), objęta dawnym wykazem hipotecznym [...] . kat. Bibice - podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa bądź organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej Towarzystwo bądź wnioskodawca), decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2008 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1296/08 (dalej wyrok IV SA/Wa 1296/08) na skutek skargi [...] , uchylił decyzję z [...] maja 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2007 r. Sąd wskazał, że zgodnie z § 431 Kodeksu cywilnego austriackiego (ABGB) skuteczne przeniesienie prawa własności nieruchomości wymagało wpisu do księgi wieczystej prawa własności nabytego w drodze umowy. Notarialny akt sprzedaży nieruchomości położonej w Bibicach, nie będąc ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, nie wywołał skutku rozporządzającego na rzecz [...] , organy orzekające w sprawie nie mogły zatem przyjąć tej nieruchomości za składnik majątku ziemskiego - określanego w przeszłości mianem Garlica Murowana - na dzień wywołania prawnorzeczowych skutków przez dekret, tj. na dzień 13 września 1944 r. O ile [...] nie przysługiwało prawo własności do nieruchomości położonej w Bibicach, przynajmniej na dzień wywołania skutków prawnorzeczowych przez dekret, o tyle przedmiotem oceny organów orzekających, dla zastosowania przepisów dekretu do pozostałej części majątku ziemskiego położonego w Garlicy Murowanej, winno być wszechstronne wyjaśnienie, czy ta właśnie część spełniała wymogi wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd wskazał, że sprawa wymaga "wnikliwego ustalenia, czy majątek ziemski Garlica Murowana spełniał w szczególności wymogi areałowe do objęcia go skutkami prawnorzeczowymi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej", a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "organ orzekający w pierwszej kolejności określi granice merytorycznego rozpatrzenia wniosku, aby w ich ramach przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy majątek Garlica Murowana spełniał wymogi wynikające z dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 435/09 (dalej wyrok I OSK 435/09) oddalił skargę kasacyjną Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie (dalej Uniwersytet) od wyroku IV SA/Wa 1296/08. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] . Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2014 r.) uchylił decyzję z [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że podstawą umorzenia postępowania przez Wojewodę był brak interesu prawnego wnioskodawcy do wystąpienia z żądaniem spowodowany: a. w stosunku do nieruchomości w Garlicy Murowanej ze względu na brak tożsamości wnioskodawcy, tj. [...] (wpisanego [w dniu 27 grudnia 2004 r.] do Krajowego Rejestru Sądowego - rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej pod numerem [...] ) z [...] w Krakowie powstałym w 1893 r., będącym poprzednim właścicielem przejętej nieruchomości w Garlicy Murowanej; b. w stosunku do nieruchomości w Bibicach - faktem, że [...] nie nabyło własności tej nieruchomości, a to ze względu na brak intabulacji tego prawa w wykazie hipotecznym, wymaganej treścią § 431 ABGB. Minister wskazał, że sprawa niniejsza była rozpoznawana przez sądy administracyjne. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Minister Rolnictwa podniósł, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził, że wnioskodawca - [...] nie ma przymiotu strony. Minister zauważył, że wcześniejsze decyzje organów administracji również wydano na skutek wniosków złożonych przez ten sam podmiot, lecz kontrolujące je Sądy nie zakwestionowały wówczas jego legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania (w części dotyczącej nieruchomości w Garlicy Murowanej). Gdyby jak wskazał Wojewoda, wnioskodawca nie był uprawniony do ubiegania się o wyłączenie nieruchomości w Garlicy Murowanej spod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję z [...] maja 2008 r. stwierdziłby nieważność tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednakże Sąd takiego rozstrzygnięcia nie wydał, przeciwnie - nakazał merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez zbadanie czy nieruchomość w Garlicy Murowanej spełnia kryteria wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w szczególności normy obszarowe przewidziane w tym przepisie. W ocenie Ministra na tym etapie sprawy organy administracji mają zamkniętą drogę do kwestionowania interesu prawnego wnioskodawcy, a przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do naruszenia art. 153 ppsa. Organ II instancji stwierdził, że wydana przez Wojewodę decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzygała sprawy merytorycznie, w związku z czym skoro zdaniem Ministra brak było podstaw do umorzenia postępowania, to nie może on w postępowaniu odwoławczym wydać decyzji reformatoryjnej, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Ministra, Wojewoda w części dotyczącej nieruchomości w Garlicy Murowanej wdał się w prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, naruszając art. 153 ppsa. Wprawdzie powyższe uchybienia nie dotyczą części decyzji odnoszącej się do nieruchomości w Bibicach, jednakże z uwagi na brzmienie art. 138 § 2 kpa, który stanowi o uchyleniu decyzji w całości, decyzja kasacyjna wydana być musi także w odniesieniu do nieruchomości w Bibicach (katalog rozstrzygnięć przewidziany w art. 138 kpa ma katalog zamknięty i nie może być modyfikowany). W ocenie Ministra jednocześnie rozstrzygnięcie w tym kształcie jest uzasadnione o tyle, o ile WSA w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku - przy stwierdzeniu, że [...] nie było właścicielem nieruchomości w Bibicach - nakazał, by w pierwszej kolejności określić granice merytorycznego rozpatrzenia wniosku. W takiej sytuacji w ocenie organu II instancji wątpliwości musi budzić połączenie przez organ I instancji spraw obu nieruchomości (wszczętych na skutek odrębnych wniosków) do wspólnego rozpatrzenia na podstawie art. 62 kpa. Minister wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda załatwi w pierwszej kolejności wniosek dotyczący nieruchomości w Bibicach zgodnie z zapadłymi w sprawie wyrokami, które jednoznacznie wskazały, że wnioskodawca nie był właścicielem tej nieruchomości w dacie nacjonalizacji. Rozpatrując wniosek w sprawie nieruchomości w Garlicy Murowanej organ I instancji oceni, czy spełniała ona przesłanki z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy czym weźmie pod uwagę fakt, że wbrew twierdzeniom wniosku działka nr [...] objęta księgą wieczystą KR1P/00 [...]/3 nie obejmuje całości dawnej nieruchomości [...]gm. kat. Garlica Murowana, co wynika z zestawienia parcel katastralnych składających się na [...]gm. kat. Garlica Murowana, oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej KR1P/00012900/1, a także wykazu zmian gruntowych będących podstawą odłączenia działki nr [...] do KW nr KR1P/00 [...]/3. Skargę na decyzję z [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Uniwersytet Rolniczy im. Hugona Kołłątaja w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 28 kpa przez uznanie, że wnioskodawcy przysługiwał interes prawny do złożenia wniosku będącego przedmiotem postępowania przed organem I instancji; 2. art. 28 kpa w zw. z art. 153 ppsa przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie jest władny badać interesu prawnego wnioskodawcy będąc w tym zakresie związanym wyrokiem WSA; 3. art. 105 § 1 kpa przez uznanie, że nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość; 4. art. 7, 8, 77 w zw. z art. 80 kpa przez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego oraz niewyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy; 5. art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. oraz § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1644 r., jak też art. 153 ppsa przez przyjęcie, że organ administracji uprawniony jest do orzekania o podpadaniu pod działanie reformy rolnej nieruchomości związków wyznaniowych, jak też przez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie uwzględnił ocen prawnych przedstawionych w poprzednich orzeczeniach sądów w zakresie nieruchomości w Bibicach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestia legitymacji prawnej i posiadania przymiotu strony postępowania przez wnioskodawcę nie była przedmiotem postępowania, w związku z czym, za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez Wojewodę, że brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii ciągłości bytu prawnego [...] z [...] z 1893 r. W przypadku ujawnienia danych, okoliczności faktycznych i prawnych, jak w przedmiotowej sprawie, gdzie Wojewoda oddał się dogłębnej analizie tożsamości [...] z [...] powstałym w 1893 r., w ocenie skarżącego nie może zostać uznany za wiążący sam brak kwestionowania interesu prawnego wnioskodawcy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sad Administracyjny. Zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie spowodowane brakiem interesu prawnego wnioskodawcy, a organ II instancji uchylił się od merytorycznego badania kwestii interesu prawnego wnioskodawcy, przechodząc niejako do porządku nad okolicznością, że podmiot nie posiadający interesu prawnego uzyskuje go na skutek wyroku sądu administracyjnego. Zarzucono, że nieruchomość w Bibicach jako nieruchomość będąca własnością związku wyznaniowego (Kościoła Katolickiego), była wyłączona z pod przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z powyższym bezzasadne było uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie w jakim umorzono postępowanie w zakresie nieruchomości w Bibicach. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Pismem z 28 października 2014 r. [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1595/14, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę. Sąd I instancji podniósł, że sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu na skutek prawomocnego wyroku IV SA/Wa 1298/08. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd stwierdził, że [...] nie przysługiwało prawo własności do nieruchomości położonej w Bibicach, przynajmniej na dzień wywołania przez dekret skutków prawnorzeczowych. Przedmiotem oceny organów orzekających, dla zastosowania przepisów tego dekretu do pozostałej części majątku ziemskiego położonego w Garlicy Murowanej, winno być wszechstronne wyjaśnienie, czy ta właśnie część majątku spełniała wymogi wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd uznał, że obejmując rozpatrzeniem wniosku [...] nieruchomość położoną w Bibicach, organy orzekające naruszyły art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonały oceny tego przepisu wobec nieruchomości, która nie była objęta jego hipotezą, tj. nie stanowiła w ujęciu prawnym części majątku ziemskiego Garlica Murowana, a przez to nie mogła być uwzględniona do oceny zastosowania tego przepisu wobec majątku ziemskiego Garlica Murowana. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w granicach przysługiwania skarżącemu interesu prawnego i przez to wnikliwego ustalenia, czy majątek ziemski Garlica Murowana spełniał w szczególności wymogi areałowe do objęcia go skutkami prawnorzeczowymi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednocześnie Sąd polecił organowi orzekającemu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy określenie w pierwszej kolejności granic merytorycznego rozpatrzenia wniosku, by w ich ramach przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy majątek Garlica Murowana spełniał wymogi wynikające z dekretu. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z 1.10.2001 r., SA/Rz 434/00). Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, organy orzekające były związane oceną prawną wyrażoną w wyroku IV SA/Wa 1298/08. Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie ma już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są więc konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich zadaniem jest wytyczenie kierunku działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dla uniknięcia wadliwości. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że związanie oceną prawną sądu administracyjnego oznacza, że organ administracji nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest obowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie, działanie organu I instancji stanowiło prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego i tym samym naruszyło dyspozycję art. 153 ppsa. Orzekający ówcześnie w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na zasadzie art. 134 § 1 kpa, nie zawarł w ocenie prawnej rozważań, które poddawałyby w wątpliwość legitymację skarżącego do wniesienia odwołania, przekładających się na wskazówki co do dalszego postępowania, którego efektem byłaby decyzja o charakterze procesowym. Wręcz przeciwnie, w wytycznych nakazał merytoryczne rozpatrzenie sprawy w zakresie nieruchomości położonej w Garlicy Murowanej. Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku IV SA/Wa 1296/08 wiązała Sąd orzekający w niniejszej sprawie, co wynika z art. 153 ppsa. W uzasadnieniu tego orzeczenia dokonano ceny prawnej i zawarto wytyczne co do dalszego kierunku postępowania. Poza oceną Sądu w tej sytuacji postaje kwestia, czy ocena ta była trafna w kontekście bardziej szczegółowych ustaleń dokonanych przez organ administracji po wydaniu wyroku. W świetle wiążących organ administracji i Sąd wskazań, co do dalszego postępowania, trzeba stwierdzić, że Wojewoda, rozważając w ponownie prowadzonym już postępowaniu status podmiotu żądającego wszczęcia niniejszego postępowania, uchybił, wynikającemu z prawomocnego wyroku IV SA/Wa 1296/08 i zawartych w jego uzasadnieniu ocen, jest więc obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie nieruchomości położonej w Garlicy Murowanej z udziałem wnioskodawcy, jako jego strony, niezależnie od okoliczności, czy ma on w nim interes prawny wynikający z norm prawa materialnego. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa. Decyzja z [...] sierpnia 2013 r. nie rozstrzygała sprawy co do istoty, lecz przy przyjęciu, że brak było elementów stosunku materialnoprawnego, umarzała postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania kończy wprawdzie postępowanie administracyjne w danej instancji, jednakże nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jak to stanowi art. 104 § 1 kpa. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, organ odwoławczy, zwłaszcza w przypadku niewyjaśnienia sprawy, nie może wydać decyzji, o której stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja reformatoryjna Ministra byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa jak słusznie zauważył organ II instancji naruszałby zasadę dwuinstancyjnego postępowania wyrażoną w art. 15 kpa. W myśl tego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona ma prawo do poddania kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skoro Wojewoda uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, to działając w zgodzie z wymienionymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, Minister Rolnictwa zasadnie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa uznając za konieczne rozpatrzenie żądań [...] i ustalenie czy majątek Garlica Murowana spełniał wymogi wynikające z dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, biorąc oczywiście pod uwagę wiążące wskazania i wykładnię prawa jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku, w szczególności czy spełniał on wymogi areałowe do objęcia go skutkami prawnorzeczowymi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w szczególności przy wiążącym stwierdzeniu Sądu, że [...] nie przysługiwało prawo własności do nieruchomości położonej w Bibicach, przynajmniej na dzień wywołania skutków prawnorzeczowych przez dekret, która w konsekwencji nie mogła zostać uwzględniona do zastosowania tego przepisu wobec majątku ziemskiego Garlica Murowana. Rozstrzygnięcie swe Minister uzasadnił przedstawiając w sposób wyczerpujący argumentację, która legła u podstaw wydania decyzji kasacyjnej. Wprawdzie organ I instancji, jak zauważył Minister, nie naruszył art. 153 ppsa w części decyzji dotyczącej nieruchomości położonej w Bibicach, bowiem Wojewódzki Sąd w wyroku IV SA/Wa 1296/08, przesądził że nieruchomość ta nie stanowiła w dniu wejścia w życie dekretu własności [...] , a to oznacza, że Towarzystwo nie miało legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie, że jest ona wyłączona z pod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, co w konsekwencji winno prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w tej części. Z poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd podzielił stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zasadne było uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2013 r. w całości, ponieważ Wojewódzki Sąd w wyroku IV SA/Wa 1296/08 przy stwierdzeniu, że [...] nie było właścicielem nieruchomości w Bibicach – nakazał, by w pierwszej kolejności określić granice merytorycznego rozpatrzenia wniosku, co wskazuje na konieczność odrębnego rozpatrzenia wniosków i w pierwszej kolejności załatwienia wniosku z 5 grudnia 2005 r. dotyczącego nieruchomości położonej w Bibicach zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku IV SA/Wa 1296/08, potwierdzoną w wyroku I OSK 435/09, a wskazującą na to, że wnioskodawca nie był właścicielem tej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a następnie ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia, czy majątek Garlica Murowana spełniał wymogi wynikające z dekretu. Powyższe potwierdza także stanowisko Sądów przedstawione w uzasadnieniach ww wyroków, że organy orzekające poprzednio rozpatrując sprawę niniejszą w sposób nieuprawniony objęły rozpatrzeniem nieruchomość, która nie stanowiła w ujęciu prawnym części majątku Garlica Murowana, przyjmując tę nieruchomość za składnik tego majątku ziemskiego. Sad I instancji uznał rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za prawidłowe, a zarzuty skargi za chybione, przy czym niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 2 dekretu, zważywszy na okoliczność, że organ II instancji nie rozpatrywał sprawy merytorycznie. Uniwersytet Rolniczy im. Hugona Kołłątaja, reprezentowany przez r. pr. E. W., skargą kasacyjną zaskarżył wyrok I SA/Wa 1595/14 w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1944 nr 4, poz. 17, dalej dekret w brzmieniu pierwotnym) oraz § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawne wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ administracji uprawniony jest do orzekania o podpadaniu pod działanie reformy rolnej nieruchomości związków wyznaniowych, a co za tym idzie - przez oddalenie skargi orzeczono o prawidłowości decyzji organu II instancji; 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 153 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez przyjęcie, że w zakresie orzekania o stwierdzeniu, że nieruchomości ziemskie związków wyznaniowych nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, organ I instancji naruszył ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku IV SA/Wa 1269/08 i w wyroku I OSK 435/09, a co za tym idzie - przez oddalenie skargi orzeczono o prawidłowości decyzji kasatoryjnej organu II instancji; b. art. 153 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez przyjęcie, że w zakresie ustalenia braku legitymacji czynnej [...] do wnioskowania o stwierdzenie, że nieruchomości ziemskie w Garlicy Murowanej oraz Bibicach nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w następstwie - umorzenia postępowania, organ I instancji naruszył ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku IV SA/Wa 1269/08 i w wyroku I OSK 435/09, a co za tym idzie - poprzez oddalenie skargi orzeczono o prawidłowości decyzji kasatoryjnej organu II instancji; Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] , reprezentowane przez adw. S. K., wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest ocena, czy zaskarżony wyrok narusza art. 153 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez przyjęcie, że w zakresie ustalenia braku legitymacji czynnej [...] do wnioskowania o stwierdzenie, że nieruchomości ziemskie w Garlicy Murowanej oraz Bibicach nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w następstwie - umorzenia postępowania, organ I instancji naruszył ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku IV SA/Wa 1269/08 i w wyroku I OSK 435/09. Zarzut ten okazał się usprawiedliwiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ocena prawna, dla osiągnięcia skutków o których mowa w art. 153 ppsa, musi zostać w uzasadnieniu orzeczenia wyraźnie wyrażona. Za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy odnoszące się do przepisów prawa, które zostały zmieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (wyrok NSA z 15.3.2012 r., II OSK 2502/10, z glosą R. Hausera i W. Piątka, ZNSA 2013/3/234-240). Jeżeli dana kwestia nie była przedmiotem rozważań sądu i nie znalazła wyrazu w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, nie można wówczas uznać, że mogłaby w jakikolwiek sposób wiązać zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Brak stanowiska sądu odnośnie do danej kwestii nie może być traktowany jako milcząca aprobata działania organu administracji publicznej w konkretnej sprawie. W sytuacji gdy sąd, orzekając po raz pierwszy w danej sprawie, nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, co uniemożliwiło sformułowanie w sposób całościowy oceny prawnej oraz wiążących wskazań, orzekając po raz kolejny, sąd powinien w sposób jednoznaczny oraz szczegółowy wykonać spoczywający na nim z mocy art. 141 § 4 oraz art. 153 ppsa obowiązek (glosa R. Hausera i W. Piątka, ZNSA 2013/3/s. 237). Nie ulega wątpliwości, że zarówno w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 1296/08, jak i w uzasadnieniu wyroku I OSK 435/09, Sądy obu instancji nie zawarły oceny prawnej co do legitymacji czynnej [...]. Wynikało to zapewne z tego, że żadna ze stron nie podnosiła w skardze do Wojewódzkiego Sądu tego, czy [...] , wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego postanowieniem z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. KR.XINS-REJ. KRS/2218/3/882 (zarejestrowane w dniu 27 grudnia 2004 r. pod nr KRS [...] ), będące tożsamym z [...] w Krakowie, zarejestrowanym dnia 16 listopada 1945 r., początkowo pod poz. rej. [...], a następnie pod poz. rej. [...], jest tożsame z [...] w Krakowie, powstałym w 1893 r., będącym poprzednim właścicielem nieruchomości w Garlicy Murowanej. Sytuacja taka zgodna jest z doświadczeniem życiowym. W uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na przejaw poczucia realizmu ustawodawcy, który - licząc się z możliwością niedostrzeżenia przez sąd administracyjny jednej z wad kwalifikujących do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - potraktował to jako okoliczność stanowiącą wyjątek od zasady określonej w § 1 art. 249 Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2009, s. 515). Pogląd ten, wyrażony na tle art. 156 § 1, 157 § 3, art. 158 § 1 kpa i art. 170, 171 ppsa, pozostaje użyteczny dla rozstrzygania w kontrolowanej sprawie. W postępowaniu przez Sądem I instancji w sprawie IV SA/Wa 1296/08 żadna ze stron nie podniosła zagadnienia legitymacji czynnej [...], a Wojewódzki Sąd nie badał tego zagadnienia z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec związania zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), w których skarżący kasacyjnie zagadnienia tego nie podniósł, nie mógł badać tego zagadnienia (nie mieściło się ono w przesłankach nieważności postępowania sądowoadministracyjnego; art. 183 § 2 ppsa). W tym stanie rzeczy, skoro w uzasadnieniach wyroku IV SA/Wa 1296/08 ani I OSK 435/09, Sądy obu instancji nie zawarły w tej materii oceny prawnej, to Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę, miał prawo i obowiązek badać legitymację czynną [...] (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i § 5 rozporządzenia), skoro uprzednio legitymacja ta nie została zbadana ani przez organy administracji publicznej, ani przez Sądy obu instancji, a stanowi ona materialnoprawną przesłankę żądania (o czym w dalszej części uzasadnienia). Wojewódzki Sąd trafnie wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m. in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony zgłosił inicjatywę wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nielegitymowanego (art. 28 kpa), jest podstawą umorzenia postępowania, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w aspekcie podmiotowym (uchwała 7 Sędziów NSA z 5.7.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyrok NSA z: 24.5.2001 r., IV SA 599/99; 9.1.2013 r., II GSK 1833/11, aprobowane przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 493, nb 9). Z tej przyczyny błędnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy winien był uchylić decyzję z [...] sierpnia 2013 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, mimo że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie Minister Rolnictwa błędnie bowiem uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Usprawiedliwiony okazał się zarzut (2.a.) - naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 153 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa. Prawomocnym wyrokiem I OSK 435/09, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Wa 1296/08, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował ocenę prawną, że na skutek braku intabulacji umowy sprzedaży nieruchomości położonej w Bibicach, zawartej dnia 26 czerwca 1935 r., Rep. [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości ziemskiej w dniu wejścia w życie dekretu był [...]. Nieruchomości ziemskie należące do kościoła katolickiego (a taką była przedmiotowa nieruchomość w Bibicach) lub gmin wyznaniowych innych wyznań, zostały wyłączone spod działania dekretu (art. 2 ust. 1 zd. 2 dekretu). To, że organ II instancji nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, nie zwalniało Sądu I instancji od kontroli zarzutu naruszenia art. 2 dekretu, skoro został on podniesiony w skardze (art. 134 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 347, uw. 3). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należało w tej części odwołać się do argumentów podniesionych przy analizie zarzutu 2.b. Kontrolowana sprawa toczyła się z wniosków [...] z dnia 5 grudnia 2005 r. o stwierdzenie, że: a. nieruchomość położona w Garlicy Murowanej, objęta [...](obecnie działka ewidencyjna nr [...], objęta KW nr [...]); b. nieruchomość położona w Bibicach, składająca się z działki ewiedencyjnej nr [...] o pow. 17,87 ha – są wyłączone spod postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, może wystąpić wyłącznie właściciel lub współwłaściciel nieruchomości ziemskiej (art. 2 ust. 1 lit. e in princ. dekretu), lub jego następca prawny (uchwała 7 Sędziów NSA z 10.1.2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 55). Ustalenie następstwa prawnego po poprzednim właścicielu z reguły nie nastręcza trudności i jest wykazywane postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc). W przypadku stowarzyszeń, nieodzowne było wykazanie, że wnioskodawca jest tym stowarzyszeniem, któremu przysługiwało prawo własności przedmiotowych nieruchomości w dniu 6 września 1944 r. Błędnie Sąd I instancji w wyroku I SA/WA 1595/14 aprobował pogląd Ministra Rolnictwa, że Wojewoda w części decyzji dotyczącej nieruchomości w Garlicy Murowanej, "wdał się w prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, naruszając przepis art. 153 ppsa". Trafnie w decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda, powołując wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 14.12.2011 r., I ACa 949/11, wskazał że o tym, czy wnioskujący jest podmiotem tożsamym ze stowarzyszeniem podlegającym restytucji, decyduje skład osobowy. Ciągłość korporacyjna podmiotu wymaga zachowania tożsamości osobowej jego członków. Za podmiot uprawniony można uznać tylko taki podmiot, którego skład osobowy sprowadza się do członków przedwojennego stowarzyszenia w liczbie, która zgodnie z przepisami ustawowymi pozwala na jego funkcjonowanie. W dawnym zaborze austriackim do dnia 31 grudnia 1932 r. obowiązywała ustawa o stowarzyszeniach z 15 listopada 1967 r. (Dz. u. p. a. nr 134), zmieniona nowelą polską z 3 kwietnia 1925 r. (Dz. U. nr, poz. 297). Do założenia stowarzyszenia nie potrzeba było zezwolenia władzy, ale władza miała prawo je zakazać (K.W. Kumaniecki w: K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków Księgarnia Powszechna, bdw, s. 422-423; J. Czerwiński w: red. Z. Cybichowski, Encyklopedia podręczna prawa publicznego, Warszawa bdw, t. 2, s. 996-997, pkt 4). Zgodnie z art. 19 rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. nr 94, poz. 808 ze zm., dalej pst), "osoby w liczbie co najmniej 15, względnie stowarzyszenie zwykłe, liczące co najmniej 15 członków, pragnące założyć stowarzyszenie", mogły skutecznie założyć stowarzyszenie rejestrowe. Do stowarzyszeń istniejących w chwili wejścia w życie niniejszego prawa będą miały zastosowanie jego postanowienia. Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami drogą rozporządzeń określa bliżej sposoby przystosowania tych stowarzyszeń do wymagań niniejszego prawa, jak również sposoby załatwienia spraw będących w toku postępowania w chwili wejścia w życie niniejszego prawa (art. 58 zd. 1 i 2 pst). Także art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm., dalej psz z 1989 r.) stanowił, że osoby w liczbie co najmniej piętnastu, pragnące założyć stowarzyszenie, uchwalają statut stowarzyszenia i wybierają komitet założycielski. W art. 52 ust. 1 psz z 1989 r. ustawodawca ustanowił, że działające w dniu wejścia ustawy w życie stowarzyszenia zarejestrowane i stowarzyszenia wyższej użyteczności stają się stowarzyszeniami w rozumieniu jej przepisów. Statuty tych stowarzyszeń, stanowiące podstawę ich działania, zachowują moc z zastrzeżeniem ust. 2. Trafnie Wojewoda uznał, że zgromadzone dowody nie pozwoliły na uznanie, że Towarzystwo powstałe w 1945 r. było tożsame z Towarzystwem powstałym w 1893 r. z uwagi na ciągłość korporacyjną. Oceny tej nie podważa to, że władze okupacyjne Generalnego Gubernatorstwa z naruszeniem prawa międzynarodowego rozwiązały stowarzyszenia polskie (prócz Rady Głównej Opiekuńczej) z dniem 8 sierpnia 1940 r., bowiem powojenne władze wymagały ponownej rejestracji stowarzyszeń. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e (s. 6 skargi kasacyjnej; uchwała I OPS 10/09) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1944/4/17). Przejście prawa własności na podstawie dekretu o reformie rolnej nastąpiło z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazywano, że nabycie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa i pierwotnym; Skarb Państwa nabywał własność tych nieruchomości bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej; w szczególności orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego); nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia dekretu (Franciszek Longchamps, Prawo agrarne, Nakład Gebethnera i Wolffa, Warszawa 1949, s. 48). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte z dwu wniosków [...], a podmiot ten okazał się nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania wobec braku przymiotu strony (art. 28 kpa), to należało uchylić zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 ppsa i art. 138 § 2 kpa), skoro organ odwoławczy błędnie uznał, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o aspekcie podmiotowym co do rozstrzygnięć w jednej decyzji odnośnie każdego z dwu żądań. Nadto jeśli w jednej decyzji organ I instancji rozstrzyga o dwu odrębnych żądaniach, nawet gdy nie orzeka o nich w dwu odrębnych punktach, nie zachodziła przeszkoda procesowa, by Minister Rolnictwa orzekł merytorycznie o decyzji w zakresie, w jakim orzekała o nieruchomości w Bibicach. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrzy odwołanie [...] , uwzględniając ocenę prawną i wskazania, zawarte w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa.