II SA/Gd 584/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. S., K. S. i S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. F. S., K. S. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2014 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania F. S. wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 lipca 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. J. M. i ul. B. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zatwierdził podział nieruchomości położonej w G., przy ul. M. i ul. B., działki nr [...] stanowiącej własność Gmina Miasto na działki o nr [...]-[...] oraz działki nr [...], stanowiącej własność Gmina Miasto na działki nr [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 16 maja 2013 r. Prezydent Miasta pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości stwierdzając jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego S. II – rejon ulic M., G. i B. w mieście G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska nr XXXII/884 z dnia 29 stycznia 2009 r. W planie przedmiotowe działki oznaczone symbolem [...] są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną – domy mieszkalne do 4 mieszkań. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. S. Wskazał, że działka nr [...] służy jako droga konieczna dojazdowa do posesji nr [...] obręb [...], nadanej w 1966 r. w zamian za niedokończoną inwestycję drogową, która uniemożliwia dojazd do posesji [...] od ul. M. Opisał przebieg postępowania związanego z zapewnieniem dostępu do działki nr [...]. Ponadto złożył uwagi i zażalenie na pracę Prezydenta Miasta i podległych mu pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że w pierwszej kolejności przeanalizowano legitymację F. S. do złożenia odwołania w przedmiotowej sprawie. Badając tę kwestię w świetle art. 28 k.p.a. oraz przepisów art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami SKO doszło do wniosku, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego, który uzasadniałby jego udział w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej własność gminy. Kolegium uznało, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem nieruchomość będąca przedmiotem podziału stanowi własność Gminy Miasta i jej podział dotyczy wyłącznie jej właściciela, który samodzielnie decyduje o sposobie podziału. Na poparcie tej tezy organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, według którego podziału nieruchomości można dokonać na wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, a osoba nieposiadająca takiego tytułu nie może skutecznie żądać czynności w sprawie podziału nieruchomości. Podkreślił organ, że interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości. Z tych względów SKO uznało, że skoro skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...], ani też nie jest wskazany jako strona w decyzji podziałowej, to nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania. W takiej zaś sytuacji odwołanie niepochodzące od strony postępowania nie mogło być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu. W skardze skarżący zarzucili kwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania oraz wadliwość dającą podstawę do wznowienia postępowania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Według skarżących pozbawienie ich udziału w postępowaniu o podział narusza ich interesy prawne, albowiem korzystali z części działki nr [...] jako dojazdu do ich nieruchomości oznaczonej nr [...], do której dojazd przez działkę nr [...] od strony ul. M. jest z przyczyn technicznych niemożliwy. Z tego powodu jako rekompensata od 48 lat pozostawała w ich użytkowaniu część działki nr [...], służąca jako dojazd od strony ul. B. Skarżący zarzucili, że pomimo obowiązków ustawowych miasto nie zapewniło skarżącym dojazdu do ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna lub postanowienie jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, bądź zachodzenia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymienione w art. 156 k.p.a. (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego nie występują, zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia SKO jest art. 134 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Podkreślenia wymaga, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania orzeczenia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie inicjować jedynie strona. W pierwszej kolejności zatem na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, to znaczy czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania, jak wzmiankowano powyżej, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych oznacza złożenie odwołania przez nielegitymowany podmiot, czyli nie przez stronę postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 692/13, Lex Nr 1444508). Można przyjąć w świetle okoliczności niniejszej sprawy, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym przypadku. Skarżący F. S. wniósł bowiem odwołanie od decyzji zatwierdzającej, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518) zwanej dalej u.g.n., projekt podziału m.in. spornej działki nr [...] na działki [...] – [...]. Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o podział nieruchomości dokonuje się w oparciu o dyspozycję art. 28 k.p.a., albowiem przepisy u.g.n. nie przewidują żadnych odmiennych regulacji w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Należy stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest jednolita, utrwalona i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Dla przykładu przytoczyć tu można wyrok z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98 (Lex nr 47898), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 2085/98, LEX nr 55752). Przytoczone wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie obecnie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. można wywodzić nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego ale także prawa cywilnego. W szczególności przyjmuje się, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma wynikający z art. 140 k.c. interes prawny do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007, wyd. II). Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest zwykłym postępowaniem administracyjnym. Zatem stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości mogą być oprócz inicjatorów tego postępowania także inne osoby, których interesu prawnego ten podział dotyczy tj. strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W praktyce trudno faktycznie interesu tego upatrywać pośród innych osób niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Z treści art. 93-98 u.g.n. wynika bowiem, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża się pogląd, zgodnie z którym nawet właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99, niepubl.; z dnia 17 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, z. 2, poz. 69). Aktualne orzecznictwo dopuściło pewien wyłom w przedstawionym stanowisku, przy czym dotyczył on takiego skutku podziału, który ingeruje w wykonywanie prawa własności przysługujące właścicielowi działki sąsiedniej, w szczególności w sytuacji pozbawienia go dostępu do drogi publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 LEX nr 573294; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 450/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 376/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje. W rozpatrywanym przypadku Gmina Miasta z urzędu dokonała podziału nieruchomości, co do której ma tytuł prawny. W decyzji zatwierdzającej projekt podziału, jak i wcześniej w postanowieniu pozytywnie opiniującym ten podział, potwierdzono jego zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] podlegająca podziałowi znajduje się bowiem w miejscowym planie w jednostce oznaczonej symbolem [...] przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe – domy mieszkalne do 4 mieszkań. Przewidziano po podziale tej działki ciąg pieszo-jezdny (odnoga ulicy M.) stanowiący przestrzeń publiczną – łączący ul. M. (poza granicami planu) z ul. B. ([...]), wydzielony liniami historycznych podziałów i zalecanymi podziałami na działki budowlane, jak na rysunku planu. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], która według obowiązującego planu zagospodarowania ma faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] do ul. M. Ze względów "technicznych" jak twierdzą skarżący nie korzystali z tak wytyczonego dostępu, natomiast użytkowali dotychczas na podstawie umowy użytkowania (zawartej zresztą w innym celu) część działki nr [...], wykorzystując ją jako dojazd do swojej działki od strony ulicy B. Podstawą prawną korzystania z działki gminnej nr [...] był stosunek zobowiązaniowy, który nie może stanowić źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie podziału nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 1126/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Do kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości nie należą zatem osoby, którym nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, a także osoby, którym przysługują prawa podmiotowe wynikające ze stosunków prawnych o charakterze zobowiązaniowym (w tym dzierżawcy i najemcy nieruchomości lub ich części). Podmiotom takim przysługuje bowiem co najwyżej interes faktyczny, który w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a., nie może stanowić podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Tak też należało ocenić charakter interes skarżących, który niewątpliwie miał charakter faktyczny. Niemniej należy też wskazać, że organ dokonujący podziału nie wpłynął niekorzystnie na sposób wykonywania przez skarżących przysługującego im prawa własności, gdyż podział działki nr [...] nie pozbawił ich dostępu do drogi publicznej. Reasumując zatem zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że w postępowaniach w sprawie podziału nieruchomości będących własnością gminy, nieoddanych w użytkowanie wieczyste, jak również nieobciążonych ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, interes prawny oraz związany z nim przymiot strony postępowania przysługiwać może wyłącznie gminie. Gmina jako właściciel działki nr [...] mogła podjąć decyzję o poddaniu jej podziałowi w celu realizacji funkcji przypisanej temu terenowi w planie zagospodarowania. Podziału tego dokonano zgodnie z planem, w taki sposób, aby nie ingerować w wykonywanie prawa własności przez właścicieli działek sąsiednich, w tym nie naruszyć interesów skarżących. Dokonany podział nie będzie miał bowiem wpływu na dostęp ich działki do drogi publicznej, który jest zapewniony przez działkę nr [...]. Poza tym w planie zapewniono skomunikowanie ich działki poprzez ogólnodostępny ciąg pieszo – jezdny łączący ul. M. z ul. B. Deklaracje gminy co do terminu realizacji tego ciągu nie mają wpływu na ocenę interesu skarżących w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący bowiem jako współwłaściciele działki sąsiadującej z działką podlegającą podziałowi, z której korzystali do tej pory w ramach stosunku zobowiązaniowego, z którą nie łączyła ich żadna więź rzeczowa, nie mają interesu prawnego w sprawie o jej podział. Legitymują się wyłącznie interesem faktycznym, co uzasadniało uznanie odwołania F. S. za niedopuszczalne na wstępnym etapie postępowania odwoławczego. Z okoliczności ujawnionych już bowiem na tym etapie postępowania wynikało, że skarżący nie posiada interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu o podział. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów postępowania w taki sposób, który miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.