II SA/Bk 788/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. i E. Ch. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...].03.2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz I. i E. Ch. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P., decyzją z dnia [...].06.2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i I. Ch. od decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...], o powierzchni 11,51 ha, położonej w obrębie A., gmina B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Starosta B. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. 11,51 ha, położonej w obrębie A., gmina B., stanowiącej współwłasność małżonków E. i I. Ch., poprzez udzielenie Polskiej Spółce G. Sp. z o.o. Oddział w W., jako następcy prawnemu M. Spółki G. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy B., zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu na powyższej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN 280 relacji W. - B. Wskazano, że zezwolenie dotyczy wykonania robót budowlanych związanych z ułożeniem na działce nr [...], w obrębie A., przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego i zajęcia gruntu pod pas technologiczny o szerokości 6 metrów - po 3 metry z obu stron osi przewodu. Oś projektowanego gazociągu biegnie zgodnie z trasą oznaczoną na wyrysie z projektu zagospodarowania terenu w skali 1:1000, stanowiącym integralną część powyższej decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości oraz wykonywanie uprawnień przez podmiot, któremu udzielono zezwolenia na korzystanie z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., dotyczącej ustalenia trasy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia W. - B. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zostały spełnione wszystkie przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej "ustawą". Przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy oraz jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Zostały podjęte próby przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na nieruchomość. Pismem z dnia 27 marca 2014 r. odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody P. wnieśli małżonkowie E. i I. Ch. zarzucając decyzji naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewskazanie terminu na jaki ograniczeniu ulega korzystanie z nieruchomości. Odwołujący podnieśli, że projektowany gazociąg poprowadzony został przez ich nieruchomość w znacznej odległości (do 130 m) od krawędzi jezdni, a tym samym ze znacznym odstępstwem od wytycznych wskazanych w uchwale Rady Gminy w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 124 ust. 1 ustawy, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wynikające z art. 124 ustawy uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r. II SA/Bk 763/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy ze swej istoty naruszają interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r. II SA/Ke 567/10, CBOSA). Zdaniem organu odwoławczego przebieg planowanego gazociągu został szczegółowo określony na wyrysie z projektu zagospodarowania terenu w skali 1:1000, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji. Przepis art. 124 ust. 1 ustawy wymaga zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe warunki gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów. Na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 ustawy, organ nie jest władny zmieniać ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla legalnej realizacji inwestycji budowlanej inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013, póz. 1409, z późn. zm.). Zdaniem organu odwoławczego w treści zaskarżonej decyzji wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., dotyczącej ustalenia trasy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia W. - B. Powyższa uchwała zachowała swą aktualność na podstawie § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących na obszarze Gminy B. Zostały zatem spełnione warunki formalne określone w art. 124 ust. l ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ograniczenie sposobu korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B. Stosownie do treści art. 124 ust. 3 ustawy, udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Obowiązek przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy, należy pojmować jako konsekwencję zasady ochrony własności i wynikającą z tego powinność podjęcia przez inwestora starań o doprowadzenie do uzyskania zgody właściciela (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r. I OSK 924/09, CBOSA). Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 ustawy obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami. W orzecznictwie uznaje się, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. II SA/Lu 301/11, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że inwestor określił i zaproponował właścicielom warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, jednakże strony nie doszły do porozumienia. Powyższe okoliczności oznaczają spełnienie warunku przeprowadzenia negocjacji. Przepisy art. 124 ustawy nie określają formy prowadzenia rokowań, ani też sposobu ich dokumentowania. Przebieg rokowań został potwierdzony protokołami negocjacji oraz notatką. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należy uznać, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i przeprowadził rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Przepisy ustawy nie przewidują jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. I OSK 357/11, CBOSA). Okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w trybie art. 124 ustawy. Po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. l ustawy, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia l grudnia 2011 r. I SA/Wa 1657/11, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 1274/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r. II SA/Gd 635/07, CBOSA). W postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Kwestia ewentualnego odszkodowania została uregulowana przepisami art. 124 i 128 ustawy. Na podstawie art. 124 ust. 4 ustawy, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy. Przepisy art. 128 ust. 4 ustawy stanowią, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. W skardze na w/w decyzję I. i E. Ch. zarzucili naruszenie : - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości spełnia przesłanki do jej wydania, podczas gdy projektowania linia gazociągu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B., - art. 7 k.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do przyjęcia , iż decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z prawem, - art. 77 §1 k.p.a. – poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego , co doprowadziło do przyjęcia, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z prawem, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia do wskazanego w odwołaniu zarzutu niezgodności i znacznego odstępstwa projektowanej linii gazociągu od wytycznych zamieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W motywach skargi podniesiono, że organ odwoławczy uchybił przepisom art. 7, art., 77 oraz art. 107 k.p.a, gdyż nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto nie odniósł się w swojej decyzji do wskazanego w odwołaniu zarzutu niezgodności i znacznego odstępstwa projektowanej linii gazociągu z wytycznymi zamieszczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W motywach skargi wskazano ponadto, że w świetle § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy B. gazociąg należy układać poza liniami rozgraniczającymi dróg w odległości 15 -25 m od krawędzi jezdni zgodnie z dokumentacją techniczną przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Skarżących przedmiotowy gazociąg został przeprowadzony ze znacznym ze znacznym odstępstwem od wskazanych w uchwale wytycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. tut. Sąd zwrócił się do Wójta Gminy B. o przesłanie oryginału rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy B. z dnia [...].11. 1996 r., nr [...]. W odpowiedzi na no wezwanie Wójt przesłał tut. Sądowi czarno-biały rysunek planu w analogicznej skali i przejrzystości w stosunku do kopii znajdujących się w aktach administracyjnych (karty 6-8) i sądowych (karty 5-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Według art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według ustaleń organów, czego nie kwestionuje strona skarżąca, grunt skarżących objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy B. z dnia [...].11. 1996 r., nr [...]. Plan ten składa się między innymi z części tekstowej i graficznej. Jak wynika z dołączonych kopii części graficznej rysunek planu został sporządzony w skali 1: 10000. Wskazać należy, że obowiązujące w dacie uchwalania tego planu przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie precyzowały skali rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, nie można zweryfikować zgodności postanowień kwestionowanej decyzji w zakresie wytyczenia przebiegu gazociągu na działce Skarżących z postanowieniami wspomnianego planu z uwagi na skalę rysunku planu. Próbując ocenić poprawność przebiegu planowanej inwestycji z postanowieniami planu tut. Sąd zażądał od Wójta Gminy B. oryginału rysunku planu. Jednakże tenże rysunek okazał się tak samo mało przejrzysty jak kopie dołączone do akt postępowania administracyjnego i sądowego. W zaistniałej sytuacji nie można było ocenić zgodności przebiegu linii gazociągu z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a akta postępowania administracyjnego dowodzą, że organy, nie posługując się dodatkowymi mapami z zasobu geodezyjnego albo opinią geodety, mogły nieprawidłowo określić przebieg planowanej inwestycji przez działkę Skarżących. Rację ma w konsekwencji strona skarżąca, że organ odwoławczy nie odniósł się w istocie do jej zarzutu, w którym podnosi wytyczenie niezgodnego z planem przebiegu linii gazociągu. Uzasadnienie organu odwoławczego zawiera pogłębioną argumentację prawną popartą orzecznictwem sądów administracyjnych jednakże organ nie ocenia sedna sprawy - niezgodnego z planem wytyczenia przebiegu linii gazociągu. Dlatego też zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócić też należy uwagę na błędny pogląd organu, jak i strony skarżącej, odnośnie obowiązywania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek wydania uchwały Nr [...] Rady Gminy B., z dnia [...] sierpnia 2012 r., w sprawie aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących na obszarze Gminy B. Podkreślić należy, że podjęcie tej uchwały nie mogło przywrócić mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspomniana uchwała może mieć jedynie walor informacyjny, przypominający o obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten nie wygasł wcześniej z mocy prawa albo nie został wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze procedur prawem przewidzianych. Przywrócenie mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z jakichś powodów wcześniej przestał obowiązywać byłoby obchodzeniem postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., która to ustawa określa żmudną i wieloetapową procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy określą przebieg gazociągu w zgodzie z postanowieniami planu posiłkując się dodatkowych mapami geodezyjnymi lub opinią biegłego geodety. W razie wątpliwości co do obowiązywania planu miejscowego w odniesieniu do tego terenu organy poczynią w tym względzie niezbędne ustalenia. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z faktu uwzględnienia skargi wynikł obowiązek zawarcia w wyroku orzeczenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenia o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).