II GSK 854/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 624/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w L. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ruchu zakładu górniczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. , sygn. akt III SA/Gl 624/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego (umorzenia postępowania odwoławczego) oddalił skargę. | Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] marca 2014 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, | |po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w L. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z [...] grudnia 2103 r., | |zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego [...] na lata 2014 – 2016, należącego do B. w L. , umorzył postępowanie odwoławcze. | |W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego | |przymiot strony przysługuje jedynie przedsiębiorcy występującemu o jego zatwierdzenie, dlatego postępowanie odwoławcze zainicjowane | |odwołaniem spółki należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. | |W skardze na tę decyzję spółka zarzuciła Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego naruszenie art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz | |z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity w Dz.U. z 2014 r. poz. 613- dalej| |jako p.g.g.). | |Zdaniem odwołującej się Spółki organ błędnie przyjął, że art. 41 ust. 1 i 2 p.p.g. określa status strony w postępowaniu o | |zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, prowadzonego na podstawie art. 108 ust. 11 tej ustawy. Definicji strony tego | |postępowania należy upatrywać w art. 28 k.p.a., a zatem jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie | |albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Swego interesu prawnego spółka upatruje w przepisach | |prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 1 lit. a, b i c, pkt 3, 6 i 9, a więc w przepisach nakazujących projektowanie i budowanie | |obiektów budowlanych z uwzględnieniem wymogów dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa | |użytkowania, utrzymania właściwego stanu technicznego, ochrony ludności. Spółka wskazała jednocześnie na wyrok Sądu Okręgowego w L. | |zasądzający na jej rzecz od B. odszkodowanie za nakłady poczynione na zabezpieczenie budowli, wskazując w tym zakresie, że w jej | |przypadku nie występuje jedynie hipotetyczne zagrożenie słusznych interesów, a już wystąpiła konkretna szkoda związana z prowadzeniem | |ruchu zakładu górniczego. | |Odnosząc się do wyroków sądów administracyjnych, powołanych przez organ odwoławczy dla wsparcia swego rozstrzygnięcia, Spółka | |stwierdziła, że wydano je na bazie przepisów nie obowiązującej już ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. Przepisy obecnie | |obowiązującej ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie pozwalają na zastosowanie tych orzeczeń w niniejszej | |sprawie. | |Prezes Wyższego Urzędu Górniczego oraz uczestnik postępowania B. SA w L. wnieśli o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu. | |Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jej podstawę prawną | |stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a przesłanką umorzenia postępowania jest uznanie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej | |instancji zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego. Sąd I | |instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98 z której wynika, że stwierdzenie przez organ | |odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania | |odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. | |Podzielając stanowisko organu odwoławczego, że definicję strony postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego zawiera | |art. 28 k.p.a. WSA nie dopatrzył się aby organ zastosował przepis art. 41 ust. 1 i 2 prawa geologicznego. Zdaniem Sądu I instancji | |takie stanowisko skarżącego wynika z niezrozumienia uzasadnienia decyzji bowiem przepis ten został jedynie powołany w ramach wykładni | |systemowej. Zdaniem WSA interes prawny lub obowiązek musi wynikać z przepisu prawa, który przyznaje danemu podmiotowi możliwość | |wystąpienia z żądaniem skierowanym do organu administracyjnego załatwienia jego sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej, a | |organ administracyjny musi mieć podstawę prawną do jej wydania. W tym sensie stroną postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu | |górniczego może być tylko przedsiębiorca, który wystąpił z takim wnioskiem w ramach udzielonej mu koncesji na wydobywanie kopalin. | |Możliwość wystąpienia z żądaniem (roszczeniem) wobec podmiotu innego, niż organ administracyjny nie otwiera sprawy administracyjnej, a| |więc takiej, która musi być załatwiona w drodze wydania decyzji i nie uzasadnia uznania danego podmiotu za stronę postępowania | |administracyjnego. Oczywiście istnieje wiele przepisów ustaw szczególnych, które określają, kto jest stroną w danym postępowaniu, a | |jednym z nich jest przepis art. 41 ust. 1 i 2 prawa geologicznego i górniczego, ale przepis ten dotyczy postępowań prowadzonych na | |podstawie Działu III tej ustawy dotyczącego koncesji i nie ma zastosowania w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu, w | |którym stronę definiuje art. 28 k.p.a. Tak zresztą, w odniesieniu do tego postępowania, było również w poprzednio obowiązującej | |ustawie Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., a zatem jednolite orzecznictwo w tym zakresie powołane przez organ odwoławczy i | |uczestnika jak najbardziej znajduje odniesienie do niniejszej sprawy. Przywołanie art. 41 ust. 1 i 2 przez organ nastąpiło w ramach | |wykładni systemowej, zdaniem Sądu trafnie przeprowadzonej, w myśl której skoro skarżąca spółka nie miała przymiotu strony na etapie | |postępowania koncesyjnego, w którym rozstrzygała się podstawowa kwestia wydobywania kopaliny i ochrony podmiotów, których interes | |prawny może być przez to naruszony, ze wskazaniem tych podmiotów, to tym bardziej nie ma go na dalszym etapie postępowania, które | |polega na realizacji udzielonej koncesji. | |Błędnie skarżąca spółka twierdzi, że status strony w postępowaniu koncesyjnym można wywodzić równocześnie z art. 41 ust. 1 prawa | |geologicznego i górniczego oraz z art. 28 k.p.a. Art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy ma charakter lex specjalis w stosunku do normy ogólnej | |z art. 28 k.p.a., w przeciwnym razie stanowienie art. 41 ust. 1 i 2 nie miałoby racji bytu. Użyty w tym art. zwrot "Jeżeli ustawa nie | |stanowi inaczej..." odnosi się do ustawy, w której przepis jest zamieszczony i nie otwiera drogi do stosowania art. 28 k.p.a. | Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 41 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. -Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.dalej: "p.g.g.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skoro podmiot nie posiada przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym na podstawie przepisów p.g.g., ze względu na zastosowanie art. 41 p.g.g., to tym bardziej nie może posiadać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego; b) art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Spółka nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te zostały szczegółowo omówione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania B. SA w L. również wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. | Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: | | | |Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę | |bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienia których w| |niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej. | |Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza | |innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty | |kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. | |W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego| |wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik | |sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej | |subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. | |Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. | |W rozpoznawanej sprawie podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, w istocie sprowadzają się do zarzutu wadliwego przyjęcia przez | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skarżąca kasacyjnie nie ma przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu | |górniczego. | |W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te zarzuty nie są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy | |zaznaczyć, że plan ruchu górniczego stanowi sformalizowany dokument będący podstawą prawidłowego funkcjonowania zakładu górniczego | |pozwalający na prowadzenie działalności koncesyjnej w sposób zgodny z prawem. | |W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie może powoływać się na | |przepis art. 28 k.p.a. jako podstawę udziału w tym postępowaniu. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony uznać należy także drugi zarzut| |kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd | |Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2014 r. (II GSK 1280/13) od dnia 1 stycznia 2012 r., zgodnie z jednoznacznym | |uregulowaniem art. 41 ust. 2 p.g.g. stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości | |znajdujących się poza granicami obszaru górniczego. Uregulowanie art. 41 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego jest przepisem | |szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., bowiem kwestia udziału właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem górniczym została | |oceniona i rozstrzygnięta przez samego ustawodawcę. Z woli ustawodawcy właściciele nieruchomości położonych poza obszarem górniczym | |zostali wyłączeni od udziału w postępowaniu koncesyjnym. Nie ma zatem potrzeby ani możliwości rozważania wpływu koncesji na ich sferę | |prawną, bowiem wykluczenie ich z postępowania koncesyjnego zostało przesądzone w ustawie. Takie stanowisko zostało zajęte w wyroku | |Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2311/14 i skład orzekający je podziela. Idąc tym tokiem | |rozumowania, skoro zaś właściciele nieruchomości spoza obszaru górniczego są wyłączeni z postępowania koncesyjnego, to tym samym nie | |mogą skutecznie zaskarżyć nie tylko decyzji koncesyjnej ale także decyzji w przedmiocie planu ruchu zakładu górniczego. | |Niewątpliwie przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej za wyrządzone szkody, zgodnie z | |Działem VIII Prawa geologicznego i pełnią funkcje ochronną, co nie oznacza, że mogą stanowić w rozpoznawanej sprawie źródło interesu | |prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. | |W tym stanie rzeczy zarzut wadliwego uznania art. 41 ust. 2 p.g.g. za przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. należy uznać za | |nieusprawiedliwiony. | |Wobec tego, że wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. | |184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. | | | | | | | | | | |