II GSK 845/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 32/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w W. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt VI SAB/Wa 32/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] Spółka z sp. z o.o. z siedzibą w W. (spółka, skarżąca) na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Prezes NFZ) w przedmiocie rozpoznania odwołanie oddalił skargę. Sąd orzekł w następującym stanie sprawy: Zakład Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w Warszawie zwrócił się do Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym M. M. z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, nazwanej umową o dzieło, zawartej ze spółką. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ustalił, że M. M. podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, zawartej ze skarżącą spółką w okresie od 2 listopada 2011 r. do 10 listopada 2011 r. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z dnia [...] maja 2015 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji. W dniu [...] grudnia 2015 r. Prezes NFZ wezwał ww. radcę prawnego w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej Kpa.) do przesłania pełnomocnictwa uzupełnionego o podpis drugiego członka zarządu lub prokurenta, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi spółki w dniu [...] grudnia 2015 r. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo Prezesa NFZ. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Prezes NFZ poinformował pełnomocnika skarżącej, że w związku z brakiem odpowiedzi i nieuzupełnieniem braków formalnych odwołanie od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wydanej w sprawie M. M., pozostawione zostało bez rozpoznania. Spółka przy piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. przesłała Prezesowi NFZ pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2015 r., uzupełniając ww. brak formalny. Jednocześnie skarżąca podniosła, że organ nie wezwał jej do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniesionego odwołania (podpisania odwołania), a w przypadku niepodpisania odwołania, organ winien wydać, w oparciu o art. 134 Kpa., zaskarżalne postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, nie natomiast wyłącznie stwierdzić, że pozostawia odwołanie bez rozpoznania Prezes NFZ pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformował skarżącą, że podtrzymuje stanowisko o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2016 r. wezwała Prezesa NFZ do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z pozostawienia bez rozpoznania odwołania płatnika składek od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wyżej wskazanej. Prezes NFZ pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. udzielił spółce odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu wynikającą z pozostawienia bez rozpoznania odwołania spółki od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 8 oraz art. 9 Kpa., poprzez pozostawienie odwołania spółki bez rozpoznania, pomimo braku jej uprzedniego wezwania do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania i w konsekwencji naruszenie zasady informowania stron o przebiegu postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania do działań organów administracji, - art. 134 Kpa., poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania i pozostawienie odwołania bez rozpoznania w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, a nie dla postępowania odwoławczego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 109 ust. 5 w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nierozpoznanie odwołania spółki, pomimo przyznania Prezesowi NFZ kompetencji w przedmiocie wydawania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego w drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. 2016 r. poz. 718 ze zmianami), oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. co potwierdza uchwała Naczelnego Sądu W Warszawie w składzie 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Stwierdził, że wniesiona przez skarżącą skargę na bezczynność Prezesa NFZ w zakresie rozpoznanie odwołania jest dopuszczalna i tym samym podlega kontroli Sądu. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że organ odwoławczy pismem z dnia [...] lutego 2016 roku pozostawił bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 Kpa., odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Odwołanie to zostało podpisane przez radcę prawnego A. Z. Do akt sprawy zostało załączone pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2015 r. upoważniające radcę prawnego A. Z. do działania w imieniu skarżącej, udzielone wyłącznie przez A. R. - członka zarządu spółki. Zgodnie z z Krajowym Rejestrem Sądowym spółkę reprezentuje dwóch członków zarządu działających łącznie lub członek zarządu działający łącznie z prokurentem. Sąd I instancji uznał, że odwołanie w niniejszej sprawie obarczone było brakiem formalnym. Zasadnie zatem Prezes NFZ, działając w myśl art. 64 § 2 Kpa., pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia wyżej wymienionego braku formalnego odwołania, poprzez przesłanie pełnomocnictwa uzupełnionego o podpis drugiego członka zarządu lub prokurenta. W ocenie Sądu I instancji jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 Kpa. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 Kpa., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 64 § 2 Kpa. dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, odnosi się do braków w zakresie pełnomocnictwa. Zdaniem Sądu, Prezes NFZ wobec nieusunięcia wskazanego braku odwołania w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnikowi skarżącej, zasadnie pozostawił wniesione odwołanie bez rozpoznania. W świetle powyższego, zarzuty skarżącej odnoszące się do art. 8 i art. 9 Kpa. uznał za bezpodstawne. Podkreślił, że orzeczenia, na które powołuje się skarżąca w skardze, nie zawierają tezy, w myśl której w przypadku braków pełnomocnictwa należy wezwać bezpośrednio stronę skarżącą do podpisania skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 Kpa. wskazał, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz pod red. prof. dr hab. B. Adamiak , prof. dr hab. J.Borkowski, wyd. C.H.BECK , W-wa 2006 r, tezy do art. 134). Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowane w art. 134 Kpa. wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 1878/13, z dnia 3 lutego 2015 r., I OSK 1269/13 -- wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest, aby do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 Kpa. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Oznacza to, że nie mogą one być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach. W świetle powyższego, Sądu nie miał wątpliwości , że Prezes NFZ nie miał podstawy prawnej do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji, gdy nie zaistniały ku temu w niniejszej sprawie przesłanki. Dołączenie do odwołania nieprawidłowo udzielonego pełnomocnictwa, tj. wbrew zasadom reprezentacji spółki określonym w KRS-ie, stanowi w istocie o braku formalnym tego odwołania, a nie o jego niedopuszczalności wynikającej z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Sąd I instancji stwierdził, że stawiany przez spółką zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Prezes NFZ zasadnie bowiem pozostawił wniesione w niniejszej sprawie odwołanie bez rozpoznania, ponieważ skarżąca nie usunęła braku formalnego tego odwołania, polegającego na nieprawidłowo udzielonym pełnomocnictwie, upoważniającym radcę prawnego A. Z. do występowania w imieniu spółki przed organem. Z bezczynnością organu administracji publicznej mielibyśmy do czynienia wówczas gdyby organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwił, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. W niniejszej sprawie doszło do wydania pisma o pozostawieniu wspomnianego wyżej odwołania bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie dostrzeżonego przez organ braku formalnego, zatem nie można skutecznie postawić Prezesowi NFZ zarzutu bezczynności w rozpoznaniu tego odwołania. Dodał, że fakt nadesłania pełnomocnictwa, do którego przesłania skarżąca była zobowiązana, nastąpił już po dniu pozostawienia odwołania bez rozpoznania i nie mógł w związku z tym odnieść skutku w postaci rozpatrzenia samego odwołania i tym samym wpłynąć na ocenę podejmowanych przez Prezesa NFZ czynności w kontekście postawionego w skardze zarzutu bezczynności organu. Skargę kasacyjną złożyła spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z: 1. art. 8 oraz art. 9 Kpa. poprzez uznanie, że Prezes NFZ nie dopuścił się bezczynności pozostawiając odwołanie spółki bez rozpoznania pomimo braku jej uprzedniego wezwania do podpisania lub zajęcie stanowiska w przedmiocie odwołania oraz poprzez nie zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, 2. art. 134 Kpa. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nie rozpoznaniu odwołania spółki Prezes NFZ nie był zobowiązany do wydania postanowienia o jego niedopuszczalności pomimo tego, iż jest to tryb właściwy dla postępowania administracyjnego drugiej instancji, 3. art. 109 ust. 5 w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez uznanie, że Prezes NFZ nie był zobowiązany do rozpoznania odwołania spółki, pomimo przyznania Prezesowi NFZ kompetencji w przedmiocie wydania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego w drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna strony nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem rozpoznawany środek odwoławczy podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny należy wskazać, że w sprawie bezspornym jest, iż odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zostało podpisane przez radcę prawnego A. Z. Do akt sprawy zostało załączone pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2015 r. upoważniające radcę prawnego A. Z. do działania w imieniu skarżącej, udzielone wyłącznie przez A. R. - członka zarządu spółki. Pełnomocnictwo to zostało udzielone nieprawidłowo albowiem spółka winna być reprezentowana przez dwóch członków działających łącznie lub członka zarządu działającego łącznie z prokurentem. O uchybieniu tym Prezes NFZ, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. poinformował pełnomocnika spółki radcę prawnego A. Z., jednocześnie wzywając go do przesłania pełnomocnictwa uzupełnionego o podpis drugiego członka zarządu lub prokurenta w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi spółki w dniu [...] grudnia 2015 r., jednak w braki pełnomocnictwa nie zostały uzupełnione. W związku z tym Prezes NFZ pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował radcę prawnego A. Z., że odwołanie od decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydanej w sprawie M. M. pozostawione zostało bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Prezes NFZ stwierdzając uchybienia formalne złożonego odwołania w sposób prawidłowy wezwał pełnomocnika spółki do uzupełnienia stwierdzonego braku formalnego. Określił sposób jego uzupełnienia, zakreślający termin w którym winien być on uzupełniony zgodnie z przepisem art. 64 § 2 Kpa. Wskazując jednocześnie konsekwencje wiążące się z nieuzupełnieniem w terminie wskazanego braku. Wezwanie do usunięcia braku formalnego odwołania zostało profesjonalnemu pełnomocnika spółkę - radcy prawnemu, jednakże stwierdzony brak nie został uzupełniony w zakreślonym termin. Stąd też należy zgodzić się zdaniem Sądu I instancji, iż organy nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 i art. 9 Kpa. Obowiązki organów wynikaje z tych przepisów nie mogą być utożsamione z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności. Z zasady zawartej w art. 9 Kpa. wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Na ocenę tą nie ma wpływu fakt, iż do pisma z dnia [...] lutego 2016 r. dołączone zostało pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu A. Z. z daty [...] lutego 2015 r. uzupełniając wyżej wskazany brak formalny. Wskazać należy, że uzupełnienie tego braku nastąpiło po terminie zakreślonym w piśmie Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2015 r., a także po piśmie tegoż Prezesa z dnia [...] lutego 2016 r. informującym o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przepisu art. 134 Kpa. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nie rozpoznaniu odwołania spółki Prezes NFZ nie był zobowiązany do wydania postanowienia o jego niedopuszczalności pomimo tego, iż jest to tryb właściwy dla postępowania administracyjnego drugiej instancji podkreślić należy, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny, jakie są skutki prawne niezastosowania się przez odwołującego do wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Poglądy doktryny w tym zakresie nie są natomiast jednolite. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona nie usunęła takich braków w terminie, organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możność obrony jej praw w postępowaniu odwoławczym niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. Zakamycze 2005, także M.Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem odmiennym w tej kwestii, w omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 § 2 Kpa., co oznacza, że po bezskutecznym upływie 7-dniowego terminu do usunięcia braków formalnych odwołania, organ odwoławczy powinien przedmiotowe odwołanie pozostawić bez rozpoznania (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 595-596). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela drugi z zaprezentowanych wyżej poglądów, jest on zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanych w uzasadnieniu Sąd I instancji. Wskazać należy, iż w fazie wstępnej postępowania przed organem odwoławczym, organ ten zobowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać kontroli odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Jeżeli odwołanie nie czyni zadość temu wymaganiu, to w świetle art. 64 § 2 kpa, wnoszącego należy wezwać do usunięcia stwierdzonego braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nieusunięcie braku formalnego odwołania w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Zauważyć jednocześnie należy, iż odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. O ile bowiem braki formalne odwołania można uzupełnić, o tyle wadliwości odwołania w postaci jego niedopuszczalności nie można z reguły sanować. W konsekwencji uznać należy, że art. 134 zd. 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, nie odnosi się do sytuacji, w której odwołujący nie uzupełnił braków formalnych odwołania. Skoro zaś w świetle art. 63 § 1 kpa, pojęcie podania obejmuje także odwołanie, to uznać należy, że do omawianej sytuacji zastosowanie ma w pełni art. 64 kpa. Należy podkreślić, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani w formie postanowienia. Nie jest ono bowiem konsekwencją merytorycznej oceny dopuszczalności odwołania, lecz jedynie oceny formalnej. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia i następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W świetle powyższego, za prawidłowe należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że Prezes NFZ nie miał podstawy prawnej do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji, gdy nie zaistniały ku temu w niniejszej sprawie przesłanki. Konsekwencją tego stwierdzenia jest ocena, iż zarzut naruszenia art. 109 ust. 5 w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest zasadny. Z powyższych względów uznając że żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparte jest na przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.