VI SAB/Wa 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w [...], pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym M. M. z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, nazwanej umową o dzieło, zawartej z [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca). Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ustalił, że M. M. podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, zawartej ze skarżącą spółką w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] listopada 2011 r. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z dnia [...] maja 2015 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. poinformował pełnomocnika spółki – radcę prawnego A. Z., że do akt ww. sprawy zostało załączone pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2015 r. udzielone wyłącznie przez A. R. – członka zarządu skarżącej spółki. Prezes NFZ wskazał, że zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym spółkę reprezentuje dwóch członków zarządu działających łącznie lub członek zarządu działający łącznie z prokurentem. W związku z powyższym Prezes NFZ wezwał ww. radcę prawnego w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej Kpa.) do przesłania pełnomocnictwa uzupełnionego o podpis drugiego członka zarządu lub prokurenta, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Z załączonego do akt administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego pisma wynika, że zostało ono doręczone pełnomocnikowi spółki w dniu [...] grudnia 2015 r. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2015 r. Następnie Prezes NFZ pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że w związku z brakiem odpowiedzi i nieuzupełnieniem braków formalnych, o których mowa w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., powyższe odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wydanej w sprawie M. M., pozostawione zostało bez rozpoznania. Spółka przy piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. przesłała Prezesowi NFZ pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2015 r., uzupełniając ww. brak formalny. Jednocześnie skarżąca podniosła, że organ nie wezwał jej do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniesionego odwołania (podpisania odwołania), a w przypadku niepodpisania odwołania, organ winien wydać, w oparciu o art. 134 Kpa., zaskarżalne postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, nie natomiast wyłącznie stwierdzić, że pozostawia odwołanie bez rozpoznania. Prezes NF w nawiązaniu do ww. pisma spółki, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformował skarżącą, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2016 r. wezwała Prezesa NFZ do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z pozostawienia bez rozpoznania odwołania płatnika składek od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Wskazała na naruszenie przez organ art. 8 i art. 9 Kpa., poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania pomimo braku uprzedniego wezwania do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania. Ponadto wskazała na naruszenie art. 134 Kpa., podnosząc, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Prezes NFZ błędnie pozostawił odwołanie skarżącej bez rozpatrzenia, bez wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Dodała, że obecnie wskazywane przez Prezesa NFZ braki formalne nie istnieją, zatem brak podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Prezes NFZ pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. udzielił spółce odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła za pośrednictwem Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu wynikającą z pozostawienia bez rozpoznania odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 8 oraz art. 9 Kpa., poprzez pozostawienie odwołania spółki bez rozpoznania, pomimo braku jej uprzedniego wezwania do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania i w konsekwencji naruszenie zasady informowania stron o przebiegu postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania do działań organów administracji, - art. 134 Kpa., poprzez niewydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania i pozostawienie odwołania bez rozpoznania w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, a nie dla postępowania odwoławczego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 109 ust. 5 w związku z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez nierozpoznanie odwołania spółki, pomimo przyznania Prezesowi NFZ kompetencji w przedmiocie wydawania decyzji w indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego w drugiej instancji. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa NFZ do rozpatrzenia odwołania spółki i wydania decyzji w drugiej instancji oraz stwierdzenie, że Prezes NFZ naruszył prawo poprzez nieuzasadnione pozostawienie bez rozpoznania odwołania spółki. Skarżąca podniosła, że w świetle przepisów prawa, w tym w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 oraz art. 9 Kpa., a także utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w przypadku zaistnienia wad pełnomocnictwa udzielonego przez stronę do wniesienia odwołania organ administracji nie może pozostawić odwołania bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania strony do podpisania odwołania lub zajęcia stanowiska w przedmiocie odwołania. Skarżąca powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2143/13, z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 975/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 737/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 703/08 i wskazała, że w świetle ww. orzecznictwa w omawianej sprawie Prezes NFZ powinien wezwać spółkę do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniesionego w jej imieniu odwołania. Wskazując na naruszenie art. 134 Kpa., skarżąca, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 101/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14, podniosła, że art. 64 Kpa. odnosi się do postępowania pierwszej instancji, natomiast art. 134 Kpa. stosuje się do przypadku spraw wszczętych wniesieniem odwołania. Jak podkreśliła skarżąca, w przedmiotowej sprawie Prezes NFZ błędnie zastosował art. 64 Kpa., nie wydając postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), co potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, LEX nr 1356405. Wobec powyższego stwierdzić należy, że wniesiona przez skarżącą spółkę skarga na bezczynność Prezesa NFZ w zakresie rozpoznania odwołania jest dopuszczalna i tym samym podlegała kontroli Sądu. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że organ odwoławczy pismem z dnia [...] lutego 2016 r. pozostawił bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 Kpa., odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Odwołanie to zostało podpisane przez radcę prawnego A. Z.. Do akt sprawy zostało załączone pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2015 r. upoważaniające radcę prawnego A. Z. do działania w imieniu skarżącej, udzielone wyłącznie przez A. R. – członka zarządu spółki. Zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym spółkę reprezentuje dwóch członków zarządu działających łącznie lub członek zarządu działający łącznie z prokurentem. Wnoszącą odwołanie spółką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc osoba prawna. Zgodnie z art. 30 § 3 Kpa., strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Ponadto, jak wynika z art. 32 Kpa., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 Kpa.). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik obowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (§ 3). W świetle przedstawionych unormowań odwołanie wniesione przez stronę będącą osobą prawną powinno być podpisane albo przez przedstawiciela tej osoby, albo przez pełnomocnika, jeżeli takowy został ustanowiony. Zasady reprezentacji oraz osoby uprawnione do składania oświadczeń woli w imieniu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (dalej k.s.h.). W myśl art. 201 § 1 k.s.h., spółkę reprezentuje zarząd. Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Jeżeli umowa spółki nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem (art. 205 § 1 k.s.h.). Nie ulega wątpliwości, że odwołanie w niniejszej sprawie obarczone było brakiem formalnym. Zasadnie zatem Prezes NFZ, działając w myśl art. 64 § 2 Kpa., pismem dnia [...] grudnia 2015 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia ww. braku formalnego odwołania, poprzez przesłania pełnomocnictwa uzupełnionego o podpis drugiego członka zarządu lub prokurenta. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 Kpa., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. pisemnie, a stosownie do § 2 tego artykułu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 Kpa.). Stosownie do art. 32 Kpa. strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 Kpa. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 Kpa., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 64 § 2 Kpa. dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, odnosi się do braków w zakresie pełnomocnictwa. W konsekwencji niewezwanie odwołującego się do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 Kpa. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, bez umożliwienia stronie jego usunięcia, stanowiłoby naruszenie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty z dnia 8 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 488/93 - niepubl. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 975/13 - publ. http: orzecznictwo nsa). Zdaniem Sądu, Prezes NFZ wobec nieusunięcia wskazanego braku odwołania w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnikowi skarżącej, zasadnie pozostawił wniesione odwołanie bez rozpoznania. W świetle powyższego, zarzuty skarżącej odnoszące się do art. 8 i art. 9 Kpa. uznać należy za bezpodstawne. Podkreślić należy, że orzeczenia, na które powołuje się skarżąca w skardze, nie zawierają tezy, w myśl której w przypadku braków pełnomocnictwa należy wezwać bezpośrednio stronę skarżącą do podpisania skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 Kpa. wskazać należy, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz pod red. prof. dr hab. B. Adamiak , prof. dr hab. J.Borkowski, wyd. C.H.BECK , W-wa 2006 r, tezy do art. 134). Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowane w art. 134 Kpa. wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 1878/13, z dnia 3 lutego 2015 r., I OSK 1269/13 -- wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest, aby do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 Kpa. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Oznacza to, że nie mogą one być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie miał podstawy prawnej do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji, gdy nie zaistniały ku temu w niniejszej sprawie przesłanki. Dołączenie do odwołania nieprawidłowo udzielonego pełnomocnictwa, tj. wbrew zasadom reprezentacji spółki określonym w KRS-ie, stanowi w istocie o braku formalnym tego odwołania, a nie o jego niedopuszczalności wynikającej z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie zajmował stanowisko w podobnych sprawach, przyjmując, że art. 134 Kpa. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (zob. np. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13; z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1049/14). Wobec powyższego stwierdzić należy, że stawiany przez skarżącą spółką zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Prezes NFZ zasadnie bowiem pozostawił wniesione w niniejszej sprawie odwołanie bez rozpoznania, ponieważ skarżąca nie usunęła braku formalnego tego odwołania, polegającego na nieprawidłowo udzielonym pełnomocnictwie, upoważniającym radcę prawnego A. Z. do występowania w imieniu spółki przed organem. Z bezczynnością organu administracji publicznej mielibyśmy do czynienia wówczas gdyby organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwił, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13). W niniejszej sprawie doszło do wydania pisma o pozostawieniu wspomnianego wyżej odwołania bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie dostrzeżonego przez organ braku formalnego, zatem nie można skutecznie postawić Prezesowi NFZ zarzutu bezczynności w rozpoznaniu tego odwołania. Wypada dodać, że fakt nadesłania pełnomocnictwa, do którego przesłania skarżąca była zobowiązana, nastąpił już po dniu pozostawienia odwołania bez rozpoznania i nie mógł w związku z tym odnieść skutku w postaci rozpatrzenia samego odwołania i tym samym wpłynąć na ocenę podejmowanych przez Prezesa NFZ czynności w kontekście postawionego w skardze zarzutu bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi na bezczynność.