I OSK 1049/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 293/13 w sprawie ze skargi G.B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 340,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej orzekł o przeznaczeniu pod budowę drogi ekspresowej S7 na odcinku [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gmina [...] oraz jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], gmina [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], ten sam organ orzekł o ustaleniu na rzecz G.B. odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyższych nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie za pośrednictwem faksu złożył P.B., pełnomocnik G.B. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po dokonaniu formalnej kontroli odwołania, pismem z dnia 28 listopada 2012 r. wezwał P.B. do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez złożenie własnoręcznego podpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, co będzie skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Pismo zostało doręczone P.B. w dniu 3 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe P.B. pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. poinformował organ odwoławczy, iż odwołanie wniesione w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych braków formalnych, gdyż zostało wniesione zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. za pomocą telefaksu i zawiera jego podpis uwidoczniony na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ, zatem w ocenie odwołującego nie ma mowy o jakichkolwiek brakach formalnych podania złożonego faksem. Odwołujący zarzucił organowi odwoławczemu błędne twierdzenie, że podanie wniesione faksem zawiera brak formalny i że należy ów brak uzupełnić. W związku z powyższym, zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast stosownie do art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Jednocześnie Minister podniósł, że co do zasady podpis musi być własnoręczny. Powołując się na utrwalone w judykaturze i doktrynie stanowisko stwierdził, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Stwierdził również, że w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Konkludując organ stwierdził, że przedmiotowe odwołanie nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, zatem zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia 28 listopada 2012 r. organ wezwał pełnomocnika G.B. do usunięcia tych braków w terminie 7 dni. Zatem skoro w zakreślonym terminie braki nie zostały uzupełnione, to zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. Na powyższe postanowienie G.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 63 § 1 i § 3 a contrario, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) oraz art. 134 k.p.a. w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy w ten sposób, że doprowadził do bezzasadnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które wniesiono w sposób zgodny z przepisami prawa, a nadto, które następnie potwierdzono - w terminie otwartym do usunięcia "braków" - w sposób, który nie mógł już budzić wątpliwości co do skutecznego złożenia oświadczenia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że odwołanie zostało wniesione faksem z odręcznymi stemplami podpisu wnoszącego, a następnie fakt złożenia tego odwołania oraz potwierdzenie oryginalności podpisu został potwierdzony pisemnie wraz z odręcznym podpisem wnoszącego, tożsamym z podpisem znajdującym się na pierwotnym piśmie. Podniósł, że Minister w ogóle nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia dotyczącego okoliczności, że pełnomocnik potwierdził w otwartym terminie fakt wniesienia odwołania oraz fakt, że podpis pod tymże odwołaniem jest jego podpisem, co jego zdaniem narusza art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) k.p.a. Skarżący wskazał również, że w przepisach przewidziana jest możliwość wnoszenia podania za pośrednictwem faksu, natomiast w jego ocenie analiza treści współstosowanych przepisów art. 63 § 1 w stosunku do art. 63 § 3 a contrario k.p.a., prowadzi do wniosku, że podanie wniesione faksem nie może i nie musi zawierać odręcznego podpisu. Podnosząc, że ten wymóg ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych ustnie lub do protokołu (art. 63 § 3 k.p.a.). Jednocześnie wskazał, że nieprawidłowo organ przyjął, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym, gdyż stanowi on o "podaniach", a odwołanie także jest podaniem. Zatem w ocenie skarżącego domniemany brak uzupełnienia braków formalnych podania nie skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności, lecz pozostawieniem bez rozpoznania. Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy podanie (odwołanie) wniesione za pośrednictwem faksu, które z tego względu nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem pełnomocnika skarżącego było podaniem zawierającym brak formalny w postaci braku podpisu, o którym mowa w art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. oraz czy w niniejszej sprawie organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. i stwierdzenia w formie postanowienia niedopuszczalności odwołania, którego brak formalny nie został uzupełniony. Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd wskazał, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (w tym m.in. odwołania) mogą być wnoszone m.in. pisemnie lub za pomocą telefaksu. Z ust. 3 art. 63 k.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że podanie wniesione za pośrednictwem faksu nie musi być opatrzone własnoręcznym podpisem. Zdaniem Sądu, odwołanie przesłane do organu za pośrednictwem telefaksu jest kopią odwołania, a wobec tego zawiera brak formalny w postaci braku własnoręcznego podpisu. W takiej sytuacji organ zobligowany był uruchomić procedurę umożliwiającą wnoszącemu podanie sanowanie tego braku (art. 64 § 2 k.p.a.). Procedurę tę w niniejszej sprawie uruchomił organ odwoławczy poprzez skierowanie do pełnomocnika skarżącego wezwania do podpisania odwołania. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że należy odróżnić prawnie dopuszczalne możliwości wnoszenia podań do organu (art. 63 § 1 k.p.a.) od wymogów formalnych jakie podania muszą spełniać (art. 63 § 2-3a k.p.a.), aby możliwe było prowadzenie postępowania i zakończenie go w formie indywidualnego aktu administracyjnego orzekającego co do istoty sprawy lub w inny sposób kończącego postępowanie. Gdyby przyjąć argumentację skarżącego za zasadną dopuszczalne byłoby zdaniem Sądu, np. aby dana osoba, wskazując siebie jako pełnomocnika innych osób, skutecznie wszczęła postępowanie na podstawie podania wniesionego za pośrednictwem telefaksu i w jego toku, aż do ostatecznego załatwienia sprawy składała żądania, czy środki zaskarżenia poprzez telefaks. W takiej sytuacji trudno byłoby wyobrazić sobie możliwość np. domagania się ochrony prawnej przez jedną ze stron wymienioną w podaniu w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., twierdzącą, że jej podpis na podaniu został sfałszowany. Zdaniem Sądu, podanie wnoszone do organu administracji powinno być opatrzone własnoręcznym, autentycznym podpisem rozumianym jako znak graficzny umożliwiający ustalenie tożsamości osoby składającej podpis i złożony przez nią samą. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że rację miał organ twierdząc, że pełnomocnik skarżącego, mimo wezwania organu, nie uzupełnił w ustawowym terminie braku formalnego odwołania poprzez jego własnoręczne podpisanie. Odnosząc się z kolei do drugiej spornej kwestii Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że tryb samego wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego reguluje Rozdział 1 Działu II k.p.a. Przepisy art. 63 – art. 64 k.p.a. normują, jakie pisma stron traktuje się jako podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia), w jaki sposób podania mogą być wnoszone do organu, jakie wymogi formalne winny spełniać oraz jaki jest tryb sanowania braków formalnych podania. Sąd zaznaczył, że jednym z podań jest odwołanie, co niewątpliwie wynika z przepisu art. 63 § 1 k.p.a. Przepisy art. 63-64 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie do postępowania odwoławczego, co wynika z art. 140 k.p.a. Na etapie postępowania odwoławczego uzupełnianie braków formalnych podań należy do organu odwoławczego, ponieważ organ pierwszej instancji przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Wobec tego, że tryb sanowania braków formalnych podania (a więc i odwołania) normuje przepis art. 64 k.p.a., przepisy Rozdziału 10 Działu II k.p.a. nie regulują tego zagadnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, które nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem winien zatem wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku formalnego w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania. W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ winien pouczyć wnoszącego podanie. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy błędnie orzekł o losach odwołania w formie postanowienia, przez co naruszył przepis art. 134 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister pozostawił odwołanie G.B. bez rozpoznania, zawiadamiając jednocześnie jego pełnomocnika o powodach podjęcia tej czynności i pouczając o sposobie jej zaskarżenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając ten wyrok w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do stwierdzenia, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku nieusunięcia przez stronę braków formalnych odwołania, ponieważ odwołanie takie powinno zostać pozostawione bez rozpoznania, co stanowi czynność materialno-techniczną, podczas gdy pozostawienie odwołania bez rozpoznania na skutek nieusunięcia jego braków formalnych jest jedną z form niedopuszczalności odwołania, która powinna skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., a w konsekwencji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ocenie Sądu organ nie miał podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a.; Z kolei powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne zastosowanie art. 134 k.p.a., w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - nieusunięcie braków formalnych odwołania, skutkujące koniecznością pozostawienia odwołania bez rozpoznania zobowiązywało organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniósł ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska judykatury. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G.B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, co do zasady podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, które w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że nie uzupełnienie braku formalnego odwołania (własnoręcznego podpisu) jest jedną z form niedopuszczalności odwołania skutkującą obowiązkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Przypomnieć zatem wypadnie, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowane w art. 134 k.p.a. wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Oznacza to, iż nie mogą one być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż nieopatrzenie podania (odwołania) podpisem stanowi w istocie o jego braku formalnym, a nie o niedopuszczalności środka zaskarżenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego redakcja normy zawartej w art. 63 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. Ustawodawca przyczyny niedopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże z innymi powyżej omówionymi przypadkami. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Za nie znajdującą żadnych podstaw zatem uznać należy wykładnię, która niedopuszczalność odwołania wiązałaby z jego brakami formalnymi. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ odwoławczy nie miał podstawy prawnej do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji gdy nie zaistniały ku temu przesłanki. Wskazać też wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie zajmował stanowisko w podobnych sprawach przyjmując, że art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (zob. np. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13; z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13). Nadmienić przyjdzie, że w doktrynie również dominują utrwalone poglądy, wedle których podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków co do treści odwołania jest przepis art. 64 k.p.a. Konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Następuje to w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego odwołanie. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie jest postacią podania, a zatem kwestia pozostawienia odwołania bez rozpoznania podlega wyłącznej regulacji art. 64 k.p.a. (zob. tak samo lub podobnie: G. Łaszczyca (w:) Łaszczyca, Martysz, Matan: KPA – Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2010, t. II, s. 190; B. Adamiak (w:) Adamiak, Borkowski: KPA – Komentarz, CH Beck 2014, wyd. 13, s. 536; K. Glibowski (w:) Hauser, Wierzbowski: Komentarz KPA, Warszawa 2015, wyd. 2, s. 659-660; A. Golęba (w:) H. Krysiak-Molczyk: KPA – Komentarz, Wolters Kluwer S.A. 2015, s. 922). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl