III SAB/Łd 47/14

Dnia 24 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącej "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego, zaksięgowaną w dniu 5 listopada 2014 r. pod pozycją 4290. k.p. Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P reprezentowana przez adwokata A.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W polegającą na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącego decyzji z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6.100,00 zł. W skardze wniesiono m. in. o orzeczenie o obowiązku doręczenia przez organ pełnomocnikowi skarżącej odpisu decyzji z dnia [...] r. w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej odrzucenie wskazując, że czynność doręczenia decyzji stronie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt VI SAB/WA 30/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku: 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Reasumując stwierdzić trzeba, że stosownie do powołanego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - są podejmowane w sprawach indywidualnych bowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, - mają charakter publicznoprawny, gdyż tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1788/12 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 109 kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest żadną z form wyżej wymienionych. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania lub reprezentującemu ją pełnomocnikowi rozstrzygnięcia w sprawie. Niewątpliwie czynność ta nie przyznaje, stwierdza lub uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, że nie fakt doręczenia czyni dany podmiot stroną postępowania albowiem status ten wynika z przepisów prawa materialnego, które ma zastosowanie w danej sprawie. Wyrażony pogląd znajduje oparcie zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA z 28.11.2006r sygn. I OSK 1756/06 oraz z 28.09.2001r. sygn. I SAB 2/01) jak i w doktrynie gdzie popiera się pogląd, że zakres przedmiotowy aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (patrz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006 nr 2, s.12). Należy zatem podzielić prezentowane w orzecznictwie poglądy, że czynność doręczenia stronie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 1194/12, z 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08, z 18 października 2006 r., II OSK 1360/06, a także post. NSA w Warszawie z 28 września 2001 r., I SAB 2/01). W świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność doręczenia decyzji nie jest czynnością z zakresu administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji skarga podlegać musi odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o dyspozycję art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie na rzecz strony skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.