II SAB/Po 126/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2014 r. skargi K. H. na przewlekłość Burmistrza Miasta S. w przedmiocie ochrony praw własności i pożytków z tytułu własności nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę, 2. oddalić wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy. /-/W. Batorowicz K. H. – wyjaśniając, że jest jednym ze spadkobierców po zmarłym J. H. – wniósł datowaną na 22 września 2014 r. skargę na "bezczynność i przewlekłość postępowania, prowadzonego przez Burmistrza Miasta S., w sprawie wniosku z dnia 5 stycznia 1990 r., o ochronę praw własności i pożytków z tytułu własności nieruchomości (posiadania) nieruchomości, za które uiszczane były przez śp. J. H. podatki od nieruchomości". W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 5 stycznia 1990 r. został złożony wniosek o ochronę w powyżej opisanym zakresie, zaś wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta S. w tym przedmiocie okazało się nieskuteczne, bowiem Kolegium nie wyznaczyło Burmistrzowi nowego terminu załatwienia sprawy, uznając, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, w której przepisy prawa przewidują działanie organu w określonej formie prawnej. Skarżący podniósł, że w sprawie z wniosku J. H. ówczesny Naczelnik Miasta S. lub później jego następca prawny Burmistrz Miasta S. byli zobowiązani z mocy prawa, ze względu na treść art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, do wydania postanowienia w sprawie zwrócenia podania wnioskodawcy - wraz z odpowiednim pouczeniem, gdyż z podania wynikało, że organem właściwym w tej sprawie jest sąd. Dalej wywodził, że przedmiotowej obowiązkowej czynności nie wykonał ani Naczelnik Miasta S., ani jego następca Burmistrz Miasta S., pomimo upływu 23 lat ośmiu miesięcy i 17 dni od daty złożenia wniosku. Skarżący podnosił, że w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność oraz nieefektywność (opieszałość) działań organu, która prowadzi do nieodwracalnych skutków prawnych, "stanowiących szkody dla pierwotnego Wnioskodawcy i jego następców prawnych". Skarżący domagał się również zwolnienia od kosztów sądowych i wymierzenia Burmistrzowi kary grzywny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie zaś o jej oddalenie. Skarżony organ podniósł, że pismo J. H. z dnia 5 stycznia 1990 r. wniesione do Naczelnika Miasta S. (którego kopie Burmistrz uzyskał w związku z wniesionym przez skarżącego zażaleniem na bezczynność) stanowi protest przeciwko instalowaniu na jego działce, bez jego zgody [...] i innych urządzeń [...], oraz że równocześnie w piśmie tym pouczono Naczelnika o ewentualnych konsekwencjach "powtarzania się podobnych praktyk". Zarazem Burmistrz wyjaśnił, że z uwagi na upływ 24 lat od złożenia pisma brak jest w archiwum dokumentów potwierdzających jego złożenie, jak i udzielenia odpowiedzi na nie. Zdaniem organu, ani autor skargi, ani organ administracji nie mogą autorytatywnie stwierdzić, że na pismo z dnia 5 stycznia 1990 r. J. H. nie uzyskał odpowiedzi, gdyż żadna ze stron nie posiada dokumentów potwierdzających taki stan rzeczy. Ponadto skarżony organ podkreślił, że organy gminy generalnie nie przyjęły generalnie odpowiedzialności za Skarb Państwa. Zwłaszcza odpowiedzialności za sugerowane nieprawidłowe działania organu administracji rządowej w kwestii procedur udzielania odpowiedzi na pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie dotyczy aktu lub czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego byłoby dopuszczalne. Co więcej, skarga ta jest w sposób oczywisty bezzasadna. Wniosek taki wynika już z samej analizy treści pisma J. H. z dnia 5 stycznia 1990 r. (pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w S. w dniu 31 stycznia 1990 r.), które zdaniem skarżącego miało inicjować postępowanie lub wymagać określonej reakcji organu wynikającej z obowiązku sformułowanego w art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), jak również znajduje swoje dalsze uzasadnienie w argumentacji skargi oraz odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić należy, że przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa, sąd administracyjny kontroluje bowiem legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a, takich jak decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub inny indywidualny akt, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli przede wszystkim skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że brak jest możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181 i postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, Lex nr 1305299). Zasadą jest, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postepowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Odnosząc powyżej przedstawione uwagi do realiów niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że skarżący nie może skutecznie przed sądem administracyjnym zwalczać ewentualnej bezczynności Burmistrza Miasta S. w sprawie, której dotyczy pismo J. H. z dnia 5 stycznia 1990 r., bowiem pismo to, stanowiące protest wobec domniemanego naruszania prawa właścicielskich [J. H.,] co miało następować w wyniku instalowania przez "odpowiednie firmy" na jego działce [...] i innych urządzeń [...] bez jego zgody i odpowiedniego wynagrodzenia, nie stanowiło poddania, które wszczynałoby jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Pismo to, w swej istocie informacyjne, mogło co najwyżej być rozważane na płaszczyźnie skargi powszechnej w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz postępowanie ze skarg i wniosków nie podlega kognicji sądów administracyjnych ani sądów powszechnych. Nie było zaś wnioskiem w konkretnej sprawie, dotyczącej konkretnego przedsiębiorcy i ewentualnych rozstrzygnięć organu, jakie w sprawie takiego przedsiębiorcy miałyby zapadać. Przedmiotowe pismo nie zawierało również żadnych danych, które pozwalałyby uznać je za podanie, którego załatwienie należałoby do drogi cywilnej, a adresatem miałby być sąd powszechny. Pismo to nie nosi cech pozwu lub innego rodzaju pismem wszczynającym postępowanie sądowe. Co więcej, sama zapowiedź, że J. H. w razie "powtarzania się podobnych praktyk" wystąpi na drogę sądową, wskazuje, że pismu temu można byłoby co najwyżej przypisywać charakter zbliżony do upomnienia lub przesądowego wezwania do zaniechania określonych działań względem przedmiotu własności, natomiast pismo to niewątpliwe takim wystąpieniem do sądu powszechnego o ochronę prawną jeszcze nie jest. Ze względu na powyższe po stronie skarżonego organu, który w wyniku wprowadzenia reformy samorządowej przejął kompetencje naczelnika urzędu gminy, nie zaktualizował się obowiązek załatwienia konkretnej indywidulanej sprawy administracyjnej skarżącego (następcy J. H.). Co więcej, w sprawie nie zaktualizował się również obowiązek zastosowania przepisu art. 65 § 1 ani art. 66 § 3 k.p.a, skoro podanie J. H. nie dotyczyło sprawy administracyjnej, do której załatwienia właściwy byłby inny organ administracji albo sąd powszechny – przekazania sprawy ustalonemu innemu organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.) lub zwrócenia pisma wnioskodawcy (art. 66 § 3 k.p.a.). Z tych wszystkich powodów nie sposób uznać, aby skarga wniesiona przez K. H. w niniejszej sprawie mieściła się w granicach kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, uznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie za niedopuszczalną, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia. W tej kwestii skarżący może zainicjować stosowne postępowanie jedynie przed sądem powszechnym. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o prawo pomocy należy wyjaśnić, że w myśl art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Oznacza, to że zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. Chodzi zatem o sytuację, w której obowiązujące prawo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Potrzeba zastosowania przywołanego przepisu zachodzi przede wszystkim w sytuacjach, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie przesłanki wskazanej w art. 58 § 1 p.p.s.a., tj. gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OZ 329/14 LEX nr 1473377 i z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I GZ 187/14, LEX nr 1480839). Przepis art. 247 p.p.s.a. wprowadza samodzielną, negatywną przesłankę przyznania stronie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo to nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi, co oznacza, że ocena w tym przedmiocie dokonywana jest w oderwaniu od sytuacji materialnej strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OZ 143/14, LEX nr 1449944). Wobec tego, niezależnie od spełnienia szczególnych wymagań formalnych stawianych wnioskowi o prawo pomocy przewidzianych w art. 252 § 1 i 2 p.p.s.a., a zatem innych niż ogólne w postaci podpisu lub i określenia żądania (art. 46 § 1 p.p.s.a.), wniosek o prawo pomocy w takim wypadku podlega oddaleniu bez jego merytorycznego rozpatrzenia. Wojewódzki sąd administracyjny, jak już to wyjaśniono, nie jest właściwy do rozstrzygania w kwestii skarg w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego ani oceny skutków wezwań cywilnoprawnych kierowanych do organów administracji – nie może kontrolować ewentualnej bezczynności organów w takich sprawach, co jest równoznaczne z oczywistą bezzasadnością skargi w rozumieniu ww. art. 247 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji. /-/ Wiesława Batorowicz