I OSK 180/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S., M. P., A. P., A. M., J. M., Z. J., T. Ś., A. Ś., M. J., C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2156/14 w sprawie ze skargi R. S., M. P., A. P., A. M., J. M., Z. J., T. Ś., A. Ś., M. J., C. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 23 lipca 2015 r., sygn. VII SA/Wa 2156/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S., A. M., A. P., A. Ś., C. S., J. M., M. J., M. P., T. Ś., Z. J. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia 27 maja 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym przez sąd I instancji: Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2014 r. skarżący zwrócili się do organu o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej ul. L. w T., w miejscu funkcjonującego zjazdu indywidualnego. Decyzją z [...] maja 2014 r. GDDKiA umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że istniejący zjazd indywidualny usytuowany jest na wysokości granicy działek nr [...] i [...], a więc właściciele tych działek mogą występować z wnioskiem o jego ewentualną przebudowę na publiczny. Z analizy przedłożonych przez wnioskodawców dokumentów nie wynikał ich tytuł prawny do działek, dla których usytuowany jest zjazd indywidualny. W związku z tym skarżący (właściciele działki nr [...]) zostali wezwani do przedłożenia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do działek nr [...] i [...], do których urządzony jest zjazd lub oryginału pełnomocnictwa udzielonego przez właścicieli tych działek wraz z dokumentem potwierdzającym ich tytuł prawny do tych działek. Pełnomocnik wnioskodawców nie przedłożył organowi dokumentów, z których wynikałoby, że działa z pełnomocnictwa udzielonego przez właścicieli działek nr [...] i [...]. Organ powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że przepis ten wprowadza zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie budowy zjazdu z drogi publicznej. Są nimi wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Podkreślił, iż posiadanie przez stronę prawa do bezpłatnego używania części działki, nie zrównuje pozycji osoby korzystającej z tego prawa z wymienionym w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "właścicielem" i "użytkownikiem". Ponieważ budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uprzedniego wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, nie ulega wątpliwości, że decyzja ta jest nierozerwalnie związana z uprawnieniem do budowy lub przebudowy zjazdu. Gdyby przyjąć, że tak nie jest, oznaczałoby to, że ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której osoba nieposiadająca odpowiedniego władztwa nad nieruchomością mogłaby wypełnić na cudzej nieruchomości obowiązki wynikające z treści normy art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją GDDKiA z [...] lipca 2014 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na wysokości działek nr [...] i [...] jest zlokalizowany zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] (ok. km 211 + 650, strona prawa ww. drogi). Zjazd ten figuruje w Banku Danych Drogowych (wyciąg z BDD w aktach sprawy) jako zjazd do budynku, z kostki prefabrykowanej, o szerokości [...] metra. W sąsiedztwie zjazdu znajduje się zatoka autobusowa (ok. km 211 + 670, strona prawa drogi krajowej nr [...]). Wnioskodawcami w postępowaniu w sprawie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] są właściciele działki nr [...] , właściciele działki nr [...], właściciele działki nr [...], właściciele działki nr [...], właściciele działki nr [...]oraz właściciele działki nr [...]. Działki te są położone w T. Ww. podmioty posiadają ponadto współudział w prawie własności działki nr [...] znajdującej się również w T. Z treści pisma pełnomocnika wnioskodawców z dnia [...] maja 2014 r. wynika, iż nie legitymują się oni natomiast żadnym tytułem prawnym do objętych ich wnioskiem działek nr [...] i [...]. Organ wskazał także, że w dacie wydawania decyzji przed Sądem Rejonowym w T. I Wydział Cywilny toczyło się postępowanie o ustanowienie służebności drogowej (droga konieczna) na terenie działki nr [...], sygn. akt [...], wszczęte z wniosku właściciela działki nr [...] (A. Sp. Jawna) z uczestnictwem współwłaścicieli działki nr [...]. Dostęp do drogi publicznej polegałby na dostępie do ul. M., która włącza się do drogi krajowej nr [...] (ok. km 211 + 710, strona prawa), po uprzednim przejeździe przez działkę nr [...]. Organ rozpoznając sprawę wskazał, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] posiadają wyłącznie właściciele (lub użytkownicy) działek nr [...] i [...]. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z sytuacją polegającą na tym, że wnioskodawcy "wyręczają" właściciela działki nr [...] i usiłują uzyskać dla niego zezwolenie organu na przebudowę zjazdu znajdującego się na wysokości działek nr [...] i [...], które nie są własnością czy przedmiotem prawa użytkowania wieczystego ani wnioskodawców, ani wyręczanego podmiotu (cudza działka). Wnioskodawcy mieliby przymiot strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu do działek, których są właścicielami. Pełnomocnik wnioskodawców błędnie uznał, iż w realiach niniejszej sprawy jego mocodawcy posiadają interes prawny upoważniający ich do zainicjowania postępowania oraz do brania w nim udziału, podczas gdy de facto ich interes jest jedynie interesem faktycznym, opierającym się nie na przepisach prawa, ale na subiektywnym odczuciu o legitymowaniu się przymiotem strony. Zainteresowanie wnioskodawców wynikiem niniejszej sprawy wiąże się bowiem wyłącznie z ich wewnętrznym przekonaniem, że - w kontekście prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania o ustalenie drogi koniecznej przebiegającej przez działkę nr [...] - rozwiązanie kwestii obsługi komunikacyjnej apteki usytuowanej na działce nr [...], polegające na korzystaniu ze zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] jest dla nich korzystniejsze i mniej uciążliwe niż ewentualne obciążenie ich działki nr [...] ograniczonym prawem rzeczowym. O interesie prawnym skarżących w ustanowieniu zjazdu publicznego nie świadczy postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej. Postępowanie nieprocesowe prowadzone w trybie art. 626 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101) przed sądem powszechnym w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, która to instytucja unormowana jest w art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) oraz postępowanie administracyjne prowadzone w trybie przepisów k.p.a. na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi w przedmiocie lokalizacji bądź przebudowy zjazdu są od siebie niezależne. Pozbawiona podstaw jest argumentacja pełnomocnika strony, iż bycie uczestnikiem postępowania przed sądem powszechnym dotyczącego ustanowienia służebności drogowej kreuje przymiot strony w postępowaniu przed zarządcą drogi w przedmiocie lokalizacji lub przebudowy zjazdu. Wnioskodawcy są uczestnikami postępowania sądowego ze względu na fakt, iż służebność miałaby obciążać działkę nr [...], której są współwłaścicielami. Ich interes prawny wynika zatem z prawa własności. W postępowaniu w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie są właścicielami działki objętej wnioskiem, toteż nie posiadają w niej interesu prawnego. Ewentualny związek pomiędzy takim postępowaniem z zakresu prawa cywilnego, a niniejszym postępowaniem administracyjnym mógłby polegać jedynie na wpływie wyniku postępowania w sprawie ustalenia drogi koniecznej na rozstrzygnięcie organu w sytuacji, gdyby przyszła działka władnąca była jednocześnie działką objętą wnioskiem o zjazd. Źródłem interesu prawnego skarżących nie jest także art. 140 k.c. Powoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12 nie dotyczy badania przez sąd zgodności z prawem rozstrzygnięcia zarządcy drogi wydanego na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych, lecz rozstrzygnięcia innych organów. Natomiast w obrocie prawnym funkcjonuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, w którym sąd ten wyraził pogląd, iż art. 140 k.c. nie może kreować przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zjazdu z drogi publicznej. Sąd stwierdził w ww. orzeczeniu, iż strona skarżąca kasacyjnie w postępowaniu o wyrażenie - na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (badana przez NSA sprawa dotyczyła decyzji sprzed nowelizacji ww. ustawy z 2005 r., od kiedy to regulacja trybu wydawania decyzji administracyjnych znalazła się w art. 29 ust. 1) - zgody na wykonanie zjazdów z drogi do działki sąsiedniej stanowiącej własność innej osoby fizycznej takiej normy wskazać nie może. Z regulacji art. 29 pkt 2 cytowanej ustawy wynika, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Postępowanie to dotyczy nie dostępu do drogi publicznej, lecz wykonania zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań. Zatem rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. Dlatego też, z przepisu art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Skoro niniejszy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżących, to rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy ich praw bądź obowiązków. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie może być przepis art. 140 k.c. regulujący zakres i treść prawa własności. Przepis ten nie zawiera normy przewidującej, w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. W skardze do sądu administracyjnego M. P., A. P., A. M., J. M., M. J., Z. J., T. Ś., A. Ś., R. S., C. S. wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucili naruszenie: - art. 28 i 61 § 1 i § 4, oraz art. 105 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oraz błędne przyjęcie, że interes prawny we wszczęciu postępowania dotyczącego przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] posiadają wyłącznie właściciele (lub użytkownicy) działek [...] i [...], co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne działanie w sprawie oraz nieprzejawianie inicjatywy, co do ustalenia stanu faktycznego, w tym niedopełnienie obowiązku poszukiwania z urzędu podmiotów, które są stronami w sprawie; - art. 28, 61 § 1, 105 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez umorzenie postępowania administracyjnego pomimo przyłączenia się do postępowania A. spółka jawna, właścicieli działki numer [...]; - art. 29 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodnie z tym przepisem stroną postępowania o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciele (użytkownicy) działek przyległych do istniejącego zjazdu, podczas gdy przepis wyraźnie mówi o właścicielach lub użytkownikach nieruchomości przyległych do drogi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę umorzenia postępowania przez organ stanowi okoliczność, iż osoby składające wniosek o przebudowę omawianego zjazdu nie mają interesu prawnego w jego przebudowie, gdyż zjazd ten nie jest zlokalizowany dla nieruchomości stanowiących ich własność. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w art. 29. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.), zgodne z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przez zjazd, zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. , rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym. W sprawie sporne jest, czy żądanie przebudowy zjazdu z drogi publicznej mogą złożyć osoby, które nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, w stosunku do której przedmiotowy zjazd został wykonany i których nieruchomości nie przylegają bezpośrednio do tej drogi. Przedmiotowy zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] (ok km 211 + 650, strona prawa ww. drogi) jest zlokalizowany na wysokości działek nr [...] i [...] i jest oznaczony jako zjazd do budynku. W świetle materiału zgromadzonego w sprawie bezsporne jest, że wnioskodawcy nie legitymują się żadnym tytułem prawnym do objętych wnioskiem działek nr [...] i [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że wobec przepisu art. 29 pkt 2 u.d.p., o zgodę na wykonanie, czy przebudowę zjazdu z drogi publicznej może występować tylko podmiot będący właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości przyległych do drogi. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie zainicjowane w sprawie dotyczy nie uzyskania dostępu do drogi publicznej, lecz przebudowy zjazdu z drogi do nieruchomości nie stanowiącej własności wnioskujących. Dlatego też z normy określonej w przepisie art. 29 pkt 2 u.d.p. wnioskodawcy nie mogą wysuwać swojego interesu prawnego, gdyż z tej normy interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd, nie wynika. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, co oznacza, że tylko na rzecz tych podmiotów mogłaby być wydana decyzja o przebudowie zjazdu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wobec tego wywodząc swój interes prawny w konkretnym postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Sąd I instancji przyjął w konsekwencji, że wnioskodawcom nie przysługuje prawo do formułowania żądań w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p. w rozpoznawanej sprawie, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego. Z powyższych względów zarzuty skargi naruszenia art. 28 i 61 § 1 i § 4, oraz art. 105 k.p.a. w zw. z art. 29 u.d.p. nie mogły odnieść skutku. Podobnie Sąd I instancji uznał postępowanie administracyjne za przeprowadzone w zgodzie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego, art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że mimo przystąpienia do postępowania właściciela działki nr [...], do której miał prowadzić zjazd, organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej, mimo że istniał jej adresat, o jakim mowa w tym przepisie, a ponadto przez błędne przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciele (użytkownicy) działek przyległych do istniejącego zjazdu, podczas gdy przepis stanowi o właścicielach nieruchomości przyległych do drogi; 2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 i 61 § 1 i 4 oraz 105 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia skargi pomimo, że doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na umorzeniu postępowania z uwagi na błędne przyjęcie, że skarżących nie można uznać za stronę postępowania. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że złożenie wniosku było konsekwencją toczącego się postępowania o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz właścicieli działki nr [...], którzy utrzymują, że jedyną możliwością ustanowienia dostępu do drogi publicznej jest obciążenie działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Na skutek orzeczenia ustanawiającego służebność po stronie skarżących może pojawić się obowiązek dotyczący ich interesu prawnego, co uzasadnia ich legitymację w sprawie. W przypadku przebudowy zjazdu na zjazd publiczny, skarżący mogą uniknąć obciążenia ich nieruchomości służebnością. Zwrócono uwagę, że do postępowania wszczętego wnioskiem skarżących przystąpił właściciel działki nr [...], zainteresowany w przebudowie zjazdu i na jego rzecz można było wydać decyzję. Okoliczność tę pominęły zarówno organ, jak i Sąd I instancji. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną wtedy, gdy sąd odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej, co w sprawie miało miejsce. Powołano się na wyrok NSA o sygn. I OSK 1079/05 wskazując, że o interesie prawnym w sprawie decydują okoliczności przypadku. Źródłem interesu prawnego mogą też być przepisy prawa cywilnego, skarżący wywodzą swój interes prawny z norm art. 140 i 145 k.c. Zmiana charakteru istniejącego zjazdu z indywidualnego na publiczny leży w ich interesie prawnym jako współwłaścicieli uprawnionych do ochrony ich prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczą przepisów art. 3 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi mimo naruszenia art. 28, 61 § 1 i 4 oraz art. 105 k.p.a. Nie zostały przy tym zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie, nie zarzucono także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji zasadność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., zjazdem w rozumieniu ustawy jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. wyraźnie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. W sprawie nie zakwestionowano, że wnioskodawcy nie posiadają żadnego tytułu do władania nieruchomością, na której ma być przebudowany istniejący zjazd. Tytuł prawny do innych nieruchomości przyległych do tej drogi publicznej nie daje tytułu do wszczynania postępowania w stosunku do nieruchomości należącej do innego podmiotu. W tej sytuacji interpretacja art. 29 ust. 1 u.d.p. przez Sąd I instancji nie jest wadliwa i brak podstaw do uznania zarzutu skargi kasacyjnej. Na prawidłowość zastosowania prawa materialnego nie ma też wpływu podnoszony argument, odwołujący się do sytuacji procesowej właścicieli działki nr [...]. Materiał sprawy nie wykazuje, czy osoby te legitymują się tytułem prawnym do działek, dla których urządzony jest zjazd indywidualny, nie budzi jednak wątpliwości, że ewentualna legitymacja innych podmiotów do uzyskania wnioskowanego pozwolenia nie sanuje braków legitymacji po stronie wnioskodawców, w stosunku do których orzeczono o umorzeniu postępowania. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek określonych osób i ich legitymacji materialnoprawnej dotyczy wydane rozstrzygnięcie, o wadliwości decyzji nie może zatem świadczyć sytuacja prawna innych podmiotów. Wobec prawidłowego ustalenia, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przebudowę przedmiotowego zjazdu, nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania. Nie naruszył Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., albowiem przedmiotem kontroli była decyzja administracyjna. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 l lit. c p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd takich naruszeń nie stwierdził, a jego ocena w tym zakresie jest prawidłowa. Skoro wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w postępowaniu, to nie naruszono ani art. 28, ani art. 105 k.p.a., umarzając postępowanie zainicjowane ich wnioskiem. Nie wyjaśniono natomiast w skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a., wedle tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek i wobec następczego stwierdzenia, że wnioskodawcy nie mają w nim przymiotu strony, prawidłowo zostało umorzone. Nie wynika też z zarzutów skargi kasacyjnej, aby organ pominął jakakolwiek stronę w postępowaniu, w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.