II OSK 1082/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) w pkt 1 odrzucił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] r., nr [...], zwracając w pkt 2 ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę 1.425 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że składając skargę profesjonalny pełnomocnik nie dołączył do niej pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie do wniesienia skargi i występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie w imieniu skarżącego. Zarządzeniem z dnia 27 października 2014 r. Przewodnicząca Wydziału wezwała profesjonalnego pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, jej braków formalnych przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik wskazał, że pełnomocnictwo zostało już przedłożone wraz z zażaleniem do właściwego Ministra, a swoim zakresem obejmowało zastępstwo przed sądami administracyjnymi. Zdaniem sądu I instancji, profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie uczynił zadość wezwaniu i nie uzupełnił braku formalnego skargi polegającego na złożeniu pełnomocnictwa procesowego, przez co nie wykazał, że jest podmiotem umocowanym do wniesienia skargi i reprezentowania skarżącego w niniejszej sprawie. Profesjonalny pełnomocnik – będący adwokatem – ze względu na posiadane kwalifikacje zawodowe i wiedzę prawniczą oraz doświadczenie życiowe powinien mieć świadomość wagi terminowego dokonywania określonych czynności procesowych oraz wiedzieć i potrafić przewidzieć grożące konsekwencje związane z ujemnymi skutkami w zakresie postępowania sądowego będącymi wynikiem zaniechania dokonania w ustawowym terminie nałożonych obowiązków formalno-procesowych. Poza tym, sąd I instancji sięgając do akt administracyjnych niniejszej sprawy ustalił, że znajdujące się w nich pełnomocnictwo opatrzone datą [...] r. nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym umocowania adwokata do działania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, lecz upoważnia do reprezentowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przedstawionych powyżej względów sąd I instancji uznał, że był zobligowany do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej z [...] r. Wójt Gminy [...] reprezentowany przez adwokata zaskarżył w całości postanowienie z 27 listopada 2014 r. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od strony kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz zarzucając: 1) mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 37 p.p.s.a., polegające na nieuznaniu znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa, jako upoważniającego pełnomocnika do reprezentowania strony w niniejszym postępowaniu, 2) mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 40 p.p.s.a., polegające na nieuznaniu znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa jako upoważniającego pełnomocnika do reprezentowania strony w niniejszym postępowaniu, 3) nieważność postępowania przed sądem I instancji polegającą na zaistnieniu przesłanek przewidzianych w art. 183 §2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy strona nie miała należycie umocowanego pełnomocnika, 4) nieważność postępowania przed sądem I instancji polegającą na zaistnieniu przesłanek przewidzianych w art. 183 §2 pkt 5 p.p.s.a. przez przeprowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy strona była pozbawiona możliwości działania, zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i przed organami obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Problemem prawnym który zaistniał w rozpoznawanej sprawie i stanął u podstaw wydania przez sąd I instancji zaskarżonego postanowienia był brak wykonania przez pełnomocnika strony skarżącej zarządzenia wzywającego do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa zawierającego umocowanie do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że zarządzenie to nie zostało wykonane. Pismem z [...] r. pełnomocnik poinformował sąd I instancji, że "pełnomocnictwo zostało już przedłożone wraz z zażaleniem do właściwego Ministra, a swoim zakresem obejmowało zastępowanie przed sądami administracyjnymi" (k. [...] akt sądowych). Stosownie do art. 37 §1 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z przepisu tego wynika, że na pełnomocniku strony spoczywa obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym niezależnie od tego czy pełnomocnictwo zostało już przedłożone w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek ten znajduje potwierdzenie w art. 46 §3 p.p.s.a. zgodnie z którym do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Wskazany obowiązek służy przede wszystkim ochronie uprawnień procesowych strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które jest odrębnym postępowaniem aniżeli toczące się przed organem administracji publicznej. Konieczność przedłożenia odrębnego dokumentu pełnomocnictwa jest zabezpieczeniem przed niebezpieczeństwem działania pełnomocnika bez woli mocodawcy w odrębnym postępowaniu, a ponadto przejawem minimalnego poziomu formalizmu procesowego. Gdyby bowiem przyjąć, że wystarczy sam fakt dołączenia pełnomocnictwa do akt administracyjnych, wówczas po ich odesłaniu do organu mogłyby powstać wątpliwości odnośnie prawidłowości należytego reprezentowania strony w postępowaniu sądowym. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, sąd I instancji prawidłowo zwrócił się do pełnomocnika, który wniósł skargę w imieniu strony o nadesłanie dokumentu pełnomocnictwa. Z kolei obowiązkiem pełnomocnika było uczynienie zadość temu wezwaniu, a nie podejmowanie polemiki z sądem I instancji, która na tym etapie postępowania nie była dopuszczalna. Z tych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 37 p.p.s.a. oraz art. 40 p.p.s.a. nie były zasadne. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było uznać wniesionej skargi za podlegającą odrzuceniu. Podkreślić bowiem należy, że skarga na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mogła zostać wniesiona przez samą stronę. Konsekwentnie trzeba wobec tego przyjąć, że strona mogła w pełnym zakresie uzupełnić braki takiej skargi przez jej podpisanie. Prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu. Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna ograniczać stronie realizacji tego prawa. Podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która pełnomocnictwa takiego nie przedstawiła, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I GSK 2703/05, postanowienie NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11, postanowienie NSA z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14, postanowienie NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, uznanie, że brak formalny skargi nie został uzupełniony przez pełnomocnika strony zobowiązywał sąd I instancji do bezpośredniego skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie. Wobec niedokonania przez sąd I instancji tej czynności, zaskarżone orzeczenie należy uznać za przedwczesne. Odrzucenie skargi bez uprzedniego bezpośredniego wezwania strony do jej podpisania w określonym stanie prawnym wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11, postanowienie NSA z 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 465/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności, w niniejszej sprawie przesłanka ta w sposób rzeczywisty wystąpiła. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Brak jest natomiast podstawy prawnej do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a nie – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – postanowienia.