II OSK 2509/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 462/14 odrzucającego skargę M. M. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 462/14 odrzucił skargę M. M. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, że M. M. działający przez fachowego pełnomocnika – adwokata – złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2014 r., uchylającą w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. i orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. M. pozwolenia na budowę. Do skargi zostało dołączone pełnomocnictwo z którego wynika, że M. M. ustanawia adwokata W. N. z kancelarii adwokackiej swoim pełnomocnikiem w sprawie związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę na terenie położonym w T. Pełnomocnictwo jest podpisane przez mocodawcę i potwierdzone za zgodność przez adwokata. Pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału pełnomocnik został zobowiązany do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Powyższe zarządzenie pełnomocnik odebrał w dniu 5 maja 2014 r. – dowód: zwrotne poświadczenie odbioru k. 17 akt sądowych. Pismem z dnia 7 maja złożonym bezpośrednio w biurze podawczym sądu w dniu 14 maja 2014 r. pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo, z którego wynika umocowanie do działania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że braki formalne skargi zostały uzupełnione po upływie zakreślonego terminu. W sytuacji gdy wezwanie sądu pełnomocnik odebrał w dniu 5 maja 2014 r. to siedmiodniowy termin do ich uzupełnienia minął w dniu 12 maja 2014 r. / poniedziałek./ Uzupełnienie braków nastąpiło zaś 14 maja 2014 r., a więc z dwudniowym opóźnieniem. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy niezłożenie przez adwokata działającego w imieniu osoby fizycznej, pełnomocnictwa, z którego treści wynika umocowanie do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi brak formalny skargi, którego nieuzupełnienie w terminie może powodować odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wymienione w punktach 1-3 elementy, z których żaden nie wiąże się z przedmiotem omawianego problemu. Z kolei z art. 46 § 1 p.p.s.a. wynika, że każde pismo strony powinno zawierać: - oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; - oznaczenie rodzaju pisma; - osnowę wniosku lub oświadczenia; - podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; - wymienienie załączników. Według art. 46 § 2 p.p.s.a., gdy pismo jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać ponadto oznaczenie miejsca zamieszkania, a w jego braku - adresu do doręczeń, lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pismo zaś dalsze - sygnaturę akt. W art. 46 § 3 p.p.s.a. przewidziano wymaganie dołączenia pełnomocnictwa, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną polegająca na złożeniu oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić w dowolnej formie, w szczególności nawet w sposób dorozumiany (por Kodeks cywilny, t. I, pod redakcją K. Pietrzykowskiego, Wyd. CH Beck 2005 r., str. 387-388). Niewątpliwie jednak z jego treści musi wynikać zakres umocowania. Stosownie do art. 36 p.p.s.a. pełnomocnictwo może być: 1) ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi; 2) do prowadzenia poszczególnych spraw; 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Natomiast odrębną kwestią jest udokumentowanie udzielenia w formie pisemnej pełnomocnictwa, które stanowi potwierdzenie dokonanej czynności prawnej. Niedołączenie pisemnego pełnomocnictwa jest brakiem formalnym, który podlega uzupełnieniu w trybie określonym w art. 49 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie do skargi zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego, lecz z jego treści nie wynikało, by wymieniony w nim adwokat upoważniony został do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym sąd uznał, że skarga zawiera brak formalny i wezwał do jego uzupełnienia, w terminie 7 dni, przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi - pod rygorem odrzucenia skargi. Wprawdzie omawiany brak został usunięty, ale po zakreślonym przez sąd siedmiodniowym terminie. Zgodnie zaś z przepisem art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. M., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1) art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wezwania bezpośrednio strony do podpisania skargi; 2) art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym przyjęciem przez Sąd, że pełnomocnik skarżącego nie był umocowany do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy w treści pełnomocnictwa załączonego do skargi w żaden sposób nie ograniczono zakresu umocowania pełnomocnika do występowania tylko przed określonymi organami administracji publicznej, czy też sądami, zaś skarżący uiścił osobiście opłatę od skargi od decyzji Wojewody Wielkopolskiego na rachunek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 3) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 46 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi i uznanie, że niezłożenie przez adwokata w terminie 7 dni pełnomocnictwa z którego treści wynika umocowanie do reprezentowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi brak formalny skargi, nie pozwalający nadać jej dalszego biegu; 4) art. 36 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że pełnomocnictwo załączone do skargi nie stanowi pełnomocnictwo do prowadzenia poszczególnej sprawy przed sądem administracyjnym, podczas gdy z akt sprawy w wynika, że skarżący uiścił osobiście opłatę od skargi od decyzji Wojewody Wielkopolskiego na rachunek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie prawne budzące wątpliwości, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli braki skargi nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie skarga podlega odrzuceniu zgodnie z dyspozycję art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ocena ww. warunków formalnych wniesionego przez stronę pisma należy do Przewodniczącego Wydziału lub Przewodniczącego posiedzenia. W sytuacji, gdy przy wstępnej weryfikacji pisma strony Przewodniczący uzna, że jest ono obarczone istotnym brakiem formalnym, to wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia, a obowiązkiem strony jest wykonanie tego wezwania w terminie i pod rygorem wskazanym w tym wezwaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że z treści dołączonego do skargi pełnomocnictwa nie wynika, że zawiera ono umocowanie do reprezentacji strony przed sądem administracyjnym. Tymczasem, pełnomocnictwo musi zawierać takie upoważnienie. Stosownie bowiem do art. 36 p.p.s.a. pełnomocnictwo może być: 1) ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, 2) do prowadzenia poszczególnych spraw, 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Oznacza to, że w aktach sprawy winien znaleźć się pisemny dokument potwierdzający istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej składając skargę do Sądu I instancji nie dołączył do niej właściwego umocowania do działania w imieniu skarżącego, a wezwania Sądu I instancji do uzupełnienia braków formalnych skargi w tym zakresie nie wykonał w terminie. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było uznać wniesionej skargi za podlegającą odrzuceniu. Podkreślić bowiem należy, że skarga na decyzję administracyjną do wojewódzkiego sądu administracyjnego może zostać wniesiona przez samą stronę. Strona zatem może w pełnym zakresie uzupełnić braki takiej skargi (przez jej podpisanie). Dodatkowo należy zaakcentować, że prawo do zastępstwa procesowego jest ściśle związane z prawem do sądu. Wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna ograniczać stronie realizacji tego prawa. Podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która pełnomocnictwa takiego nie przedstawiła, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt I GSK 2703/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, uznanie, że braki formalne skargi nie zostały uzupełnione przez pełnomocnika strony zobowiązywało Sąd I instancji do bezpośredniego skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi poprzez jej podpisanie. Wobec niedokonania przez Sąd I instancji tej czynności, zaskarżone orzeczenie należy uznać za przedwczesne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie tak rygorystycznego stanowiska Sądu I instancji zamykałoby stronie prawo do sądu. Stanowiłoby to rażące naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to przepisy gwarantują każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły Sąd i zakazują zamykanie drogi sądowej. Nadmiernie rygorystyczne stanowisko jakie zajął Sąd I instancji, sprzeczne z prokonstytucyjną wykładnią przepisów procesowych, stanowiłoby właśnie takie zamknięcie, a co za tym idzie, naruszałoby podstawowe zasady i swobody obywatelskie (zon. postanowienia NSA: z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2634/11, z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 557/14, z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1397/11, z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2107/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było przesłanek do wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a, albowiem Sąd I instancji winien wszcząć procedurę uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie przez uprawnioną osobę. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. NSA nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. ----------------------- 6