III SA/Gd 774/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "A"Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 marca 2014 r. nr{..}, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "A"Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 18 marca 2014 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ przywołał art. 92 ust. 1 i ust. 6, art. 93 ust.1 i pozycję L.p 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 28 stycznia 2014 r. poddano kontroli autobus należący do A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i sporządzono protokół kontroli nr [...]. Podczas wykonanej kontroli stwierdzono, że autobus nie został wyposażony w tablicę boczną kierunkową, która jest wymagana przy przewozach regularnych osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Obowiązek wyposażenia autobusu regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe wynika z § 18 ust. 1 pkt 13 ww. rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe czołową i boczną a autobus kursujący na linii oznaczonej numerem lub literą – również w tablicę tylną i tablicę wewnętrzną. Organ wskazał nadto, że w świetle art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym przez termin "warunki techniczne" rozumie się także wyposażenie pojazdu. W odwołaniu od ww. decyzji A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. wniosła o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania, względnie o uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydanej decyzji odwołująca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 92 ust. 4 w zw. z L.p. 2.5.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i obłożenie spółki karą za czyn pozostający poza dyspozycją tego przepisu; - art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i brak zastosowania; - art. 66 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwą wykładnię terminu "warunki techniczne pojazdu"; - § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie polegające na uznaniu, że pojęcie "warunki techniczne pojazdów" obejmuje swoim zakresem również "niezbędne wyposażenie" ; - art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na działaniu w celu nałożenia kary za naruszenie obowiązków wykraczających poza zakres dyspozycji odpowiedniego przepisu karnego; - art. 7, 8 i 10 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przez odmowę jego zastosowania, to jest brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, w tym brak wydania postanowienia wyznaczającego termin procesowy w tym zakresie jak i niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała, że kontrolujący nie wyjaśnili w toku kontroli co było powodem braku tablicy opierając się na pierwotnym twierdzeniu kierowcy, że nie został on w taką tablicę wyposażony. W istocie jednak kierowca taką tablicę posiadał (co sam później przyznał w stosownym oświadczeniu), przy czym tablica ta została wyjęta przez uczniów i rzucona między siedzenia autobusu. Odwołująca wskazała ponadto, że wbrew temu co twierdzi organ pierwszej instancji boczne tablice kierunkowe stanowią wyposażenie dodatkowe pojazdu. Decyzją z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 4 pkt 22 lit. o), art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 b, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, art. 66 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951) utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do dwóch orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że całość warunków dodatkowych określonych w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia składa się na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać autobus. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla rozróżnienia "warunków technicznych" od "wyposażenia". Co istotne, warunek wymieniony w § 21 ww. rozporządzenia to warunek techniczny, który musi być spełniony przez każdy autobus wykonujący regularny transport publiczny. Ponadto należy mieć na uwadze, że naruszenie wskazane pod lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowi o warunkach technicznych każdego autobusu, ale w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi zatem o każdy warunek jakiemu powinien odpowiadać autobus lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. W rozpatrywanym przypadku stwierdzono, że kontrolowany autobus wyposażony był wyłącznie w tablicę kierunkową przednią i nie posiadał tablicy kierunkowej bocznej. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że późniejsze oświadczenie kierowcy autobusu zmierza jedynie do uniknięcia odpowiedzialności przez stronę. W ocenie organu wiążący jest tutaj protokół z kontroli stanowiący dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W reasumpcji organ odwoławczy uznał prawidłowość decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. wniosła o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć. Decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 92 ust. 4 w zw. z L.p. 2.5.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie i obłożenie spółki karą za czyn pozostający poza dyspozycją tego przepisu; - art. 66 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwą wykładnię terminu "warunki techniczne pojazdu"; - art. 92 ust. 1, 2 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie polegające na uznaniu, że pojęcie "warunki techniczne pojazdów" obejmuje swoim zakresem również "niezbędne wyposażenie", a tym samym uznanie, że brak bocznej tablicy kierunkowej jest naruszeniem warunków technicznych autobusu; - art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na działaniu w celu nałożenia kary za naruszenie obowiązków wykraczających poza zakres dyspozycji odpowiedniego przepisu karnego; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podane przez organ odwoławczy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie pojawił się również pogląd przeciwny, w świetle którego tablice kierunkowe informujące o trasie pojazdu winny być zaliczone do wyposażenia i oznakowania pojazdu a nie do jego warunków technicznych. Pogląd taki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ww. ustawy). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór między skarżącym Przedsiębiorstwem a organem inspekcji transportu drogowego dotyczy ustalenia jak zakwalifikować brak bocznej tablicy kierunkowej na autobusie wykonywującym regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. Według skarżącego Przedsiębiorstwa tablice kierunkowe to element wyposażenia autobusu natomiast zdaniem organu odwoławczego brak tablicy oznacza, iż autobus nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Zdaniem Sądu terminologia, którą posługuje się obowiązująca regulacja prawna nie jest precyzyjna. Przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 951) zamieszczone są w dziale III "Warunki techniczne pojazdu samochodowego", co pozwala twierdzić, iż wyposażenie to niejako część warunków technicznych. Sam tytuł rozporządzenia Ministra Infrastruktury – w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia" pozwala twierdzić, iż należy rozgraniczać "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu. I właśnie przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia dotyczące tablic kierunkowych stwierdzają wyraźnie, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, a zatem należą one do wyposażenia pojazdu, a nie stanowią elementu warunków technicznych pojazdu. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2132/09) sformułował tezę, iż zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 w/w rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. posiadanie tablic kierunkowych: czołowej i bocznej należy do warunków technicznych autobusu. Z tego wynika, że wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej kwalifikuje się jako wykonywanie transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób (Lex nr 607007). Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 628/10). Podkreślając, że zarówno art. 18 "b" ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym jak również regulacje rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., a także przepis art. 66 prawa o ruchu drogowym, nie precyzują czym są "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. Sąd ten stwierdził, iż należy przyjąć, że termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Natomiast termin ten nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nie rzutujące na warunki techniczne samego pojazdu. W konkluzji Sąd stwierdził, iż nieuprawnione jest zrównanie braku umieszczenia tablic kierunkowych z naruszeniem warunków technicznych pojazdu w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej (Lex nr 675914). W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdza w uzasadnieniu decyzji, że: "naruszenie wskazane pod lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowi o warunkach technicznych każdego autobusu, ale w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego". Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić albowiem zakładając racjonalność ustawodawcy trudno przyjąć, że jego intencją było, aby jasne z punktu widzenia wykładni językowej terminy "warunki techniczne" i "wyposażenie" miały odmienne znaczenie w zależności od rodzaju wykonywanego przewozu. Jakkolwiek w rozdziale 5 ww. rozporządzenia wymienione są warunki dodatkowe dla autobusu, to fakt, że autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe zgodnie z § 21 ust.1 tego rozporządzenia, nie oznacza, że tablice kierunkowe w takiej sytuacji przestają stanowić element wyposażenia a stają się warunkiem technicznym pojazdu. Skoro ustawodawca w załączniku nr 3 określającym m.in. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, pod liczbą porządkową 2.5. wymienia - Wykonywanie przewozu autobusem, który: 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, to uznać należy, że w przepisie będącym bezpośrednią podstawą wymierzenia kary pieniężnej czyni właśnie rozróżnienie między "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. Przy takim rozróżnieniu zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna nakazuje uznać, iż tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Identyczny pogląd wypowiedział WSA w Białymstoku w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Bk 754/12. W reasumpcji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu załącznika nr 3 (l.p. 2.5.1.) do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Naruszenie prawa materialnego stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ww. ustawy (punkt 3 sentencji wyroku) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych kosztów postępowania sądowego – art. 200 tej ustawy (punkt 2 sentencji wyroku). Do kosztów postępowania Sąd zaliczył wpis sądowy oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).