III SA/Lu 583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. kwotę 374 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. B. od decyzji wydanej w z upoważnienia Zarządu Powiatu Ł. przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na zlokalizowanie linii światłowodowej. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu Ł., Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych Ł. zezwolił A. B. na zlokalizowanie linii światłowodowej w ramach realizowanej inwestycji budowy sieci FTTH po obu stronach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] L Ł. – S. – O. – P. – K. i nr [...] L T. – S. – A. na działkach nr 70/2, 1534, 1028 – obręb S. Decyzję przesłano A. B. i jej pełnomocnikowi M. B. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu [...] sierpnia 2013 r. A. B. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. . od decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że pełnomocnikiem skarżącej przed organem pierwszej instancji był M. B. i radca prawny M. B. SKO stwierdziło, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał M. B. za pełnomocnika uprawnionego do odbioru korespondencji w świetle pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. i następnie przesłał M. B. decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ odwoławczy uznał, że przesyłka skierowana do M. B. została doręczona w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., w dniu 19 sierpnia 2013 r. i od tej daty biegł termin do złożenia odwołania. Tymczasem A. B. wniosła odwołanie w dniu 14 sierpnia 2013 r., przed doręczeniem decyzji pełnomocnikowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby zostało ono wcześniej doręczone stronie. Doręczenie decyzji stronie, obok doręczenia jej pełnomocnikowi, jest doręczeniem informacji o jej wydaniu, nie wywołuje skutków prawnych i nie otwiera biegu terminu do jej zaskarżenia. Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy uznał odwołanie złożone przez A. B. za niedopuszczalne, na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 28, art. 40 § 2 oraz art. 127 § 1 i 2, art. 129 § 1 i 2, art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że odwołanie złożyła z zachowaniem 14-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. Okoliczność, że w dniu gdy skarżąca otrzymała decyzję organu (6 sierpnia 2013 r.), pełnomocnikowi skarżącej nie została jeszcze ona doręczona, nie ma wpływu na uprawnienie strony do wniesienia odwołania od skierowanej do niej decyzji. Decyzja z chwilą doręczenia jej skarżącej weszła do obrotu prawnego i złożone od niej odwołanie nie było przedwczesne. Skarżąca wyjaśniła, że z obawy, że organ nie doręczy decyzji pełnomocnikowi niezwłocznie złożyła odwołanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że decyzja, której dotyczy odwołanie złożone do SKO weszła do obrotu prawnego z momentem doręczenia jej skarżącej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, pełnomocnik wskazał, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. W sytuacji gdy takie doręczenie nie pociągnęło za sobą negatywnych skutków dla strony, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a., ale nie takie które ma wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] marca 2014 r. , w którym SKO uznało odwołanie złożone przez A. B. za niedopuszczalne. W opinii organu, termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby zostało ono wcześniej doręczone stronie – i tylko w okresie biegu tego terminu może być skutecznie złożone odwołanie. Wcześniejsze doręczenie decyzji stronie, obok późniejszego doręczenia jej pełnomocnikowi, jest doręczeniem informacji o jej wydaniu, nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności nie powoduje wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego i w związku z tym nie otwiera biegu terminu do jej zaskarżenia. Innymi słowy, odwołanie złożone po doręczeniu decyzji stronie, ale przed doręczeniem pełnomocnikowi zostało złożone przedwcześnie. A. B. stoi natomiast na stanowisku, że z chwilą doręczenia jej decyzji, decyzja ta weszła do obrotu prawnego i złożone od niej odwołanie nie było przedwczesne. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem dopuszczalności odwołania od decyzji doręczonej bezpośrednio stronie, z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika. W pierwszej kolejności należy przypomnieć wyrażoną w art. 40 § 2 k.p.a. zasadę, w myśl której jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, że przepisy k.p.a. dotyczące instytucji doręczenia stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Skoro przepisy te mają charakter gwarancyjny, to nie mogą być one interpretowane na szkodę strony postępowania, w szczególności kiedy ta podejmuje starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/08; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 887/08; wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11 doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanym wcześniej orzeczeniu NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11, że jeśli rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostanie doręczone stronie, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu). Decyzja rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności zaskarżenia decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Jednakże w ocenie Sądu przepisy k.p.a. nie dają podstawy do przyjmowania, że decyzja organu administracji publicznej doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego jest ściśle związane ze skutkiem doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 110 k.p.a.), który to skutek polega na związaniu organu wydaną decyzją. Związanie to wynika nie tyle z samego, służebnego w istocie rzeczy, aktu ogłoszenia lub doręczenia decyzji, lecz przede wszystkim z tego, że treść decyzji została stronie zakomunikowana, a więc doszła do jej wiadomości faktycznie lub na skutek fikcji prawnej doręczenia, w przypadku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. i niepodjęcia przesyłki w terminie. Dojście treści decyzji do wiadomości strony na skutek doręczenia jest całkowicie oderwane od tego czy doręczenie zostało dokonane z zachowaniem przepisów o doręczeniach. W związku z tym związanie organu decyzją, a co za tym idzie także wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, nie jest uzależnione od zachowania przepisów o doręczeniach, lecz uzależnione jest od tego, czy na skutek doręczenia decyzja została stronie zakomunikowana. Strona, której decyzję doręczono z pominięciem pełnomocnika, może złożyć odwołanie od tej decyzji, skoro decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. Termin do złożenia odwołania od decyzji wynosi – zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a - 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Ściślej rzecz ujmując termin ten biegnie od dnia prawidłowego doręczenia decyzji, to jest z zachowaniem reguł wyznaczonych przepisami postępowania. Jeżeli strona ma ustanowionego pełnomocnika, początek biegu terminu do złożenia odwołania wyznacza dzień doręczenia decyzji pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że odwołanie może być złożone tylko w okresie od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi do dnia upływu czternastodniowego terminu. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 129 § 2 k.p.a. dotyczy terminu, w którym można złożyć odwołanie od decyzji, a nie okresu, w którym można złożyć takie odwołanie. Termin do złożenia odwołania od decyzji należy do terminów procesowych, mających charakter terminów końcowych (dies ad quem). Skutek prawny, polegający na zamknięciu możliwości złożenia odwołania, związany jest z upływem tego terminu. Odwołanie może być zatem złożone także przed dniem, od którego liczy się bieg terminu do złożenia odwołania, o ile istnieje przedmiot odwołania w postaci decyzji wprowadzonej do obrotu. Należy podkreślić, że przewidziany w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Skoro przepisy między innymi art. 40 § 2 k.p.a. mają charakter gwarancyjny w szczególności dla strony postępowania, to w kontekście oceny ich naruszenia istotne znaczenie każdorazowo ma stan faktyczny sprawy. Innymi słowy, należy ocenić zawsze, czy fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji obok pełnomocnika, także samej stronie, nie pociągnął za sobą negatywnych dla niej skutków (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11). W niniejszej sprawie decyzja wydana przez organ pierwszej instancji została doręczona A. B. w dniu 6 sierpnia 2013 r., o czym świadczy adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (nieponumerowanym, wpiętym do akt administracyjnych za decyzją). Odwołanie od tej decyzji wniosła w dniu 14 sierpnia 2013 r. A. B., a nie jej pełnomocnik. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić skarżącej, że działała w tej sytuacji wadliwie. Zastosowała się wszakże do pouczenia zawartego w przesłanej jej bezpośrednio decyzji i wniosła odwołanie przed upływem ustawowego terminu. Działała zatem w usprawiedliwionym zaufaniu do organów administracji publicznej. Słuszne jest stanowisko A. B. zawarte w uzasadnieniu skargi, że okoliczność, iż w dniu gdy skarżąca otrzymała decyzję organu (6 sierpnia 2013 r.), pełnomocnikowi skarżącej nie została jeszcze ona doręczona, nie ma wpływu na uprawnienie strony do wniesienia odwołania od skierowanej do niej decyzji. Wprawdzie doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu pierwszej instancji, naruszającego art. 40 § 2 k.p.a., jednak strona postępowania nie powinna być obciążona skutkami błędnego działania organu, skoro określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Pominięcie powyższych okoliczności przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie przepisów nakładających na organy obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 8 i 9 k.p.a.) a także przepisu art. 112 k.p.a., stanowiącego gwarancję ochrony strony przed skutkami błędnego pouczenia jej co do prawa odwołania. W rezultacie na skutek naruszenia omówionych wyżej przepisów k.p.a., prowadzącego do nieprawidłowego stwierdzenia, że odwołanie było przedwczesne i w związku z tym niedopuszczalne, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w efekcie doprowadziły do formalnego zakończenia postępowania, bez merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skutkiem uchylenia zaskarżonego postanowienia jest powrót sprawy do etapu postępowania przed organem odwoławczym. Kierując się przedstawioną oceną prawną sądu organ powinien rozważyć, czy zasadne jest zastosowanie w sprawie art. 134 k.p.a., czy – w braku podstaw do uznania odwołania za niedopuszczalne –należy rozpoznać odwołanie merytorycznie. Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).