II OZ 229/15

Dnia 15 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 694/14 odmawiające dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi P. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy Żórawina z dnia 9 maja 2014 r. Nr XXXVI/286/2014 w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żórawina" postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 694/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu odmówił dopuszczenia [...] (dalej także: Spółka) do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi P. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy Żórawina z dnia 9 maja 2014 r. Nr XXXVI/286/2014 w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żórawina". W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że A. S. i P. S. złożyli do WSA we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Żórawina z dnia 9 maja 2014 r. (Nr XXXVI/286/2014) w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żórawina w zakresie linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń - Pasikurowice/Wrocław. Pismem z dnia 14 listopada 2014 r. Spółka działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu wszczętym skargą A. S. i P. S. W uzasadnieniu złożonego wniosku w pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 33 § 2 Ppsa, udział w postępowaniu w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 655/08 Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście art. 33 Ppsa wyjaśnił, iż "o interesie prawnym mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być także przepisy procesowe i ustrojowe". Dalej Spółka wyjaśniła, że budowa dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń - nacięcie linii Pasikurowice - Wrocław stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast [...] są operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego w rozumieniu art. 9h w zw. z art. 9h1 ust. 1 w zw. z art. 9k ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348 ze zm., dalej jako uPe), na którym spoczywa szereg ustawowych obowiązków w zakresie m. in. zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz rozbudowy sieci przesyłowej i połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Ponadto Spółka została wyznaczona operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] grudnia 2007 r., (znak [...]), na okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 1 lipca 2014 r. a następnie decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] czerwca 2014 r., (znak [...]) na dalszy okres - tj. od dnia 2 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2030 r. Tym samym Spółka wykonuje wszelkie ustawowe obowiązki operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego określone w art. 9c ust. 2 uPe. Kolejno podano, że [...] realizują też w ramach swoich ustawowych obowiązków inwestycję w zakresie budowy linii elektroenergetycznej 400 kV Dobrzeń - nacięcie linii Pasikurowice - Wrocław, do której to inwestycji odnosi się bezpośrednio kwestionowana w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Gminy Żórawina z dnia 9 maja 2014 r. Wobec powyższego Spółka wskazała, że nie ulega wątpliwości, iż posiada interes prawny uprawniający ją do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, w szczególności art. 9c ust. 2 w zw. z art. 9h uPe. Tym samym wniosek o dopuszczenie spółki do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika jest w pełni uzasadniony i zasługuje na uwzględnienie. Ustosunkowując się do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika ww. Spółki skarżący podali, że jest on niezasadny w świetle brzmienia art. 33 § 1 Ppsa. Na rozprawie przed WSA we Wrocławiu wyznaczonej na 27 stycznia 2015 r. pełnomocnik wnioskodawcy podtrzymał wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że uchwalanie zmiany studium następuje w oparciu o procedurę ustanowioną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura ta nie jest postępowaniem administracyjnym. W ocenie tegoż sądu nie mamy tu bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), gdyż w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp) procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, a stanowi o trybie postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego będącego podstawowym aktem planistycznym gminy. Dalej sąd I instancji nadmienił, że gdyby interes Spółki został przedmiotową uchwałą naruszony, wówczas mogłaby ona po wyczerpaniu procedury z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej Usg) samodzielnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. A zatem, w ocenie tegoż sądu, inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dokonywana bowiem ocena naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego studium. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka - [...]j zaskarżyła w całości ww. postanowienie, sądowi I instancji zarzucając naruszenie przepisu art. 33 § 2 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie może on zostać zastosowany w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na charakter postępowania wszczętego ze skargi na uchwałę Rady Gminy Żórawina z dnia 9 maja 2014 r. wobec przyjęcia, że nie można mówić o wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stanowiącym jedną z przesłanek zastosowania dyspozycji art. 33 § 2 Ppsa, co doprowadziło w konsekwencji do odmowy dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, a także o zasądzenie na rzecz wnoszącego zażalenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że przepisy Upzp przewidują również prawo udziału w tego rodzaju postępowaniu podmiotów trzecich – nie jest to zatem postępowanie prowadzone przez organy gminy z wyłączeniem innych podmiotów. Co więcej, podmiotom tym przyznaje się instrumenty umożliwiające kwestionowanie prawidłowości czynności podejmowanych przez organy gminy w zakresie uchwałodawczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 Ppsa, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 Ppsa). Kluczowe zatem dla oceny dopuszczalności dopuszczenia danego podmiotu do udziału w sprawie, w której nie wnosił skargi sądowoadministracyjnej jest ustalenie, czy toczyło się w przedmiocie podjęcia zaskarżonego aktu "postępowanie administracyjne", a następnie rozważenie, czy wynik postępowanie sądowego dotyczy interesu prawnego podmiotu wnioskującego o dopuszczenie do udziału w sprawie. W literaturze wskazuje się, że pojęcie "postępowania administracyjnego" używane jest w pojęciu potocznym jak i w pojęciu prawnym, wskazuje się przy tym, że konsekwencje prawne należy wiązać wyłącznie z pojęciem prawnym postępowania administracyjnego. Pod pojęciem prawnym postępowania administracyjnego rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego K.p.a. ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postepowania administracyjnego. Na 50-lecie K.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 18-19). Dodatkowo wypada zauważyć, że w myśl przepisu art. 5 § 1 K.p.a. "Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Przepisy Ppsa nie definiują pojęcia "postępowania administracyjnego", należy więc przyjąć, że obejmuje ono niewątpliwie postępowanie unormowane przepisami K.p.a. Z wykładni językowej przepisu art. 33 § 2 Ppsa zdaje się wynikać zatem, że dany podmiot może zostać dopuszczony do udziału w charakterze uczestnika wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi stało się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszym postępowaniu skarżący złożyli skargę na uchwałę wydaną w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta zapadła nie wskutek przeprowadzonego "postępowania administracyjnego", ale została podjęta w trybie przewidzianym dla stanowienia oznaczonego rodzaju aktu nie będącego decyzją administracyjną, na podstawie przepisów Upzp. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu K.p.a., bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 14 grudnia 2011 r., II OZ 1306/11, z dnia 26 lipca 2011 r., II OZ 644/11, z dnia 21 stycznia 2014 r., II OZ 3/14, z dnia 5 listopada 2010 r., II OZ 703/10, z dnia 22 stycznia 2008 r., II OZ 1361/07, z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 17/08 [w:] cbois.nsa.gov.pl). Dostrzec jednak należy, że nie jest to stanowisko wyłączne, skoro dopuszcza się niekiedy możliwość zastosowania przepisu art. 33 § 2 Ppsa w przypadku, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest akt o charakterze generalnym, podjęty poza postępowaniem administracyjnym w rozumieniu K.p.a. W postanowieniu z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego podmiotu, który nie wniósł skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można przeto a limine wykluczyć, że przepis art. 33 § 2 Ppsa będzie miał zastosowanie także i w tych sprawach, gdy przedmiotem skargi są akty, które nie zostały poprzedzone "postępowaniem administracyjnym" w znaczeniu prawnym. Przypadki, w których może to nastąpić determinowane będą przede wszystkich treścią aktu objętego skargą sądowoadministracyjną. Skarga na uchwałę Rady Gminy Żórawina z dnia 9 maja 2014 r. Nr XXXVI/286/2014 w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żórawina" została wniesiona przez A. S. i P. S. w trybie art. 101 ust. 1 Usg. Zgodnie z cyt. przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Studium nie jest przepisem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 Upzp), stanowi element polityki przestrzennej gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 Upzp). Niespornie procedura w przedmiocie uchwalenia lub zmiany studium nie jest "postępowaniem administracyjnym" w znaczeniu prawnym. W orzecznictwie wskazuje się, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, zwykle trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 Upzp nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11, LEX nr 1138193). Uchwała w przedmiocie uchwalenia studium (lub jego zmiany) stanowi zatem akt organu gminy inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa). Co do zasady na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika może zgłosić podmiot, który wykaże, iż wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Wnioskująca Spółka wymogu tego nie spełnia. Nie ma tu znaczenia argumentacja sięgająca do przepisów uPe, w których Spółka upatruje źródła swego interesu prawnego. Wbrew tym wywodom z przepisów art. 9c ust. 2 uPe, określającego za co jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, ani z przepisu art. 9h uPe, określającego procedurę wyznaczania m. in. operatora sytemu przesyłowego nie da się, w ocenie Sądu, wyprowadzić wniosku Spółki zawartego w zażaleniu w aspekcie dopuszczenia jej do udziału w trybie art. 33 § 2 Ppsa do sprawy z wniesionej skargi przez A. S. i P. S. na uchwałę w przedmiocie zmiany studium. Mając powyższe na uwadze podzielić należy pogląd sądu I instancji, że przepis art. 33 § 2 Ppsa nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Ocena studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest natomiast tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Zatem wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego żalącej się Spółki. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.