II SAB/Łd 173/14

Dnia 2 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wznowienia postępowania 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem z dnia [...] o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej U. Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. W dniu 24 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy o znaku: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygającego sprawę aktu administracyjnego w zakreślonym przez sąd terminie i wyjaśnienia przyczyn oraz osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie; stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa; wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; poinformowanie w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych rażących uchybieniach organu, który w sposób przewlekły i nieskuteczny prowadzi postępowanie od kilku lat, pozostając długimi okresami czasu w całkowitej bezczynności; zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, iż dnia 22 maja 2014 r. złożyła w siedzibie organu zażalenie na bezczynność tego organu w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 18 sierpnia 2014 r. zarządzając dodatkowo wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w ustalonym terminie. Skarżąca podkreśliła, iż do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Dodatkowo podniosła, iż od uchylenia poprzednich decyzji obu instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn.akt II SA/Łd 414/13) upłynął rok nieuzasadnionej bezczynności organu. Kończąc strona stwierdziła, iż zwłoka organu jest świadoma i celowa, a to z kolei usprawiedliwia wnioski niniejszej skargi o ukaranie organu grzywną oraz powiadomienie w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu stopnia powiatowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, iż w dniu 12 marca 2009 r. wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Jako podstawę strona wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.). W dniu 20 października 2009 r. organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2008 r. Równocześnie wnioskiem z dnia 4 marca 2009 r. S. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] organ stopnia powiatowego odmówił wznowienia postępowania z wniosku skarżącej, przy czym decyzja ta została uchylona w całości decyzją organu II instancji z dnia [...]. Natomiast po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2008r. Decyzją z dnia [...] 2009 r. organ I instancji ponownie odmówił wznowienia postępowania na żądanie skarżącej, ale i ten akt został uchylony decyzją organu odwoławczego z dnia [...]. A jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]. Przy czym, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego z dnia [...] 2009 r., analiza dotychczasowych ustaleń wykazała, iż w wyniku ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do obrotu prawnego powróciła decyzja organu I instancji z dnia [...] 2008 r. Podaniem z dnia 5 czerwca 2012 r. skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego opisaną decyzją ostateczną. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, organ II instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz umorzył postępowania przed organem I instancji, gdyż stwierdził, że decyzja z dnia [...] 2012 r. jest tożsama w swej treści z decyzją tego organu z dnia [...] 2009 r. Po analizie akt sprawy decyzją z dnia [...] 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...] 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa i wydał decyzję z dnia [...] którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2008 r. Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił w całości decyzję z dnia [...] oraz stwierdził, iż decyzja z dnia [...] 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie podlega uchyleniu, gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 414/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] oraz decyzję organu I instancji z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 sierpnia 2014 r. Dodatkowo organ I instancji argumentował, iż w niniejszej sprawie prowadzone są jednocześnie dwa tryby nadzwyczajne, które komplikują tok postępowania utrudniając terminowe jego zakończenie. Podkreślił, iż ma bardzo szeroki zakres spraw, którymi się zajmuje a jednocześnie dysponuje niewielką liczbą pracowników, co powoduje, iż staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia ludzi narażając się na bezczynność w innych ważnych sprawach. Dodatkowo liczne uczestnictwa w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają planowe czynności inspektoratu. Nadto, brak zrozumienia ze strony ustawodawcy tematu szerokiego zakresu obowiązków jednostek nadzoru budowlanego, niewystraczającej kadry oraz brak odpowiedniego finansowania powoduje, że organ boryka się z wewnętrznymi problemami, których nie da się rozwiązać bez wsparcia organów zwierzchnich i centralnych. W związku z powyższym w przypadku zarządzenia kary tutejszy organ ponosi odpowiedzialność za bezczynność, która nie jest zależna od niego. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. strona skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że po wyroku tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Łd 414/13 w sprawie nic się nie dzieje i rozstrzygnięcie nie zostało wydane do dnia dzisiejszego. Nadto wniosła o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego. W świetle powyższych uwag, w ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, iż strona skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a tym samym wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. Na marginesie warto zauważyć, iż wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne. Niemniej jednak nawet gdyby ocena organu wyższego stopnia była odmienna to i tak sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn.akt II SAB/Łd 2/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do kwestii merytorycznych, zdaniem sądu istotne jest, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. I tak zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Uwzględniając powyższe uwagi w ocenie sądu zauważyć należy, iż postępowanie z wniosku skarżącej U. Z. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2008 r. zainicjowane zostało już w marcu 2009 roku. Wówczas skarżąca złożyła w organie stopnia powiatowego stosowny wniosek wskazując jako podstawę wszczęcia trybu nadzwyczajnego przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Owszem od daty wystąpienia przez stronę z przedmiotowym żądaniem organ stopnia powiatowego podejmował kroki zmierzające do załatwienia sprawy co do istoty i rzeczywiście wydal szereg rozstrzygnięć, które były poddawane kontroli międzyinstancyjnej, a nawet sądowoadministracyjnej. Nie zmienia to jednak faktu, iż sprawa nadal nie jest załatwiona co do istoty. I nawet przyjmując, iż w związku z kontrolą sądowoadministracyjną, która zakończyła się wydaniem orzeczenia z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 414/13 organ I instancji wstrzymał swoje czynności decyzyjne, to jednak akta administracyjne sprawy wraz z uzasadnieniem orzeczenia powróciły do organu w dniu 30 września 2013 r. Od tej daty organ stopnia powiatowego nie uczynił nic aby zakończyć sprawę co do istoty. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej wobec zignorowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], który wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku skarżącej do dnia 18 sierpnia 2014 r. Podkreślić trzeba, iż ani w wyznaczonym przez organ wyższego stopnia terminie, ani w dacie rozpoznania niniejszej skargi sprawa zainicjowana przez stronę skarżącą nie została załatwiona co do istoty. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia zarówno, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale i w sytuacji, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Mając na uwadze argumentację organu nadzoru budowlanego przedstawioną w odpowiedzi na skargę w ślad za ugruntowanym już stanowiskiem judykatury podkreślić trzeba, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument, iż organ prowadzi wiele postępowań wyjaśniających przy ograniczonej kadrze i niewielkich środkach finansowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn.akt IV SAB/Wa 35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r., sygn.akt I SAB/Wa 123/11; WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Łd 29/13; WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Op 57/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe sąd mając na uwadze przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 5 czerwca 2012 r. w zakreślonym terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt 2 sentencji wyroku sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia, co potwierdziła strona skarżąca na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014r. W zaistniałej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś jej wysokość, określając na kwotę 2000zł, sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt. 3 wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji. Mając na uwadze wniosek skarżącej o wystąpienie z postanowieniem sygnalizacyjnym wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest obowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W przedmiotowej sprawie sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia, a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, który postanowieniem z dnia [...] stwierdził zasadność zażalenia strony i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy a co więcej wskazał na powinność wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czego w istocie domagała się skarżąca. Wobec powyższego, wystąpienie z sygnalizacją nie znajduje uzasadnienia. LS