IV SA/Po 150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 31 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił wszczęcia z urzędu na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2012 r.). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z podaniem z dnia [...] października 2012 r. Stowarzyszenie Mieszkańców Wsi R. (dalej Wnioskodawca albo Stowarzyszenie) wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Kolegium wezwało następnie ustalonego przez wnioskodawcę pełnomocnika do złożenia wyjaśnienia odnośnie dokładnego sformułowania wniesionego żądania i jego uzasadnienia. W odpowiedzi Wnioskodawca wezwał Kolegium na podstawie art. 37 §1 kpa do usunięcia naruszenia prawa przez rozpatrzenie żądania, a co do meritum wskazał, że Stowarzyszenie w postępowaniu wznowieniowym uczestniczyło na prawach strony. Wobec tego Kolegium uznało, że podanie stowarzyszenia z dnia 4 października 2012 r. należało uznać jako żądanie w rozumieniu art. 31 §1 kpa. Następnie Kolegium w oparciu o wykładnię art. 31 §1 kpa wskazało, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli postępowanie to nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny. Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w danej sprawie, gdyż nie można przyjąć, że wynika to wprost z celów statutowych ani z samego faktu, że Stowarzyszenie jest uczestnikiem wielu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych pozostających we właściwości organów dla terenu wsi R. W ocenie SKO, stwierdzenie nieważności uchylenia postanowienia o wznowieniu i postanowienia je prostującego, nie jest uzasadnione żadnym interesem społecznym powiązanym z celami Stowarzyszenia. Kolegium nie dopatrzyło się występowania tego interesu w niniejszej sprawie, ani na taki interes nie wskazał Wnioskodawca. Brak aktywności Stowarzyszenia w przyczynieniu się do wyjaśnienia tej kwestii nie może być interpretowany na jego korzyść, bowiem to Wnioskodawca powinien wyjaśnić, bądź chociaż uprawdopodobnić interes społeczny w swoim żądaniu. Podaniem z dnia 30 listopada 2012 r. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy akcentując jedynie swoje niezadowolenie z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r.) Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w danej sprawie, gdyż nie można przyjąć, że wynika to wprost z Jego celów statutowych ani z samego faktu, że Stowarzyszenie jest uczestnikiem wielu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych pozostających we właściwości organów dla terenu wsi R. Wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, odnoszącej konkretnych podmiotów. Tymczasem cała argumentacja Stowarzyszenia oparta jest na ogólnikowych stwierdzeniach i niedookreślonych celach statutowych. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że zgłoszone żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie to ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji, dlatego też nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego podyktowanego wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 §2 kpa nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest trybem nadzwyczajnym z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 16 kpa zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania, którego wszczęcia żąda Stowarzyszenie, trudno dopatrzyć się w tym żądaniu interesu społecznego. W szczególności, na skutek decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. postępowanie w sprawie ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi, zlokalizowanej na terenie działek nr ewid. [...]-[...] położonych w miejscowości R. ul. [...], będzie się toczyło od początku. Zatem jeżeli istnieje potrzeba ochrony jakiegokolwiek interesu prawnego wsi R. (interesu społecznego) łączącego się z tym postępowaniem, to będzie ona mogła być realizowana w tym właśnie postępowaniu. Organ I instancji będzie również badał zasadność żądania wznowienia postępowania i jego podstaw. Stwierdzenie nieważności uchylenia postanowienia o wznowieniu i postanowienia je prostującego, nie jest uzasadnione żadnym interesem społecznym powiązanym z celami Stowarzyszenia. Interesu tego nie dopatrzył się w sprawie ani organ administracji, ani na taki interes nie wskazał Wnioskodawca. Pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie (dalej również skarżący) złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) zaskarżając postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz wnosząc o uwzględnienie skargi w całości przez SKO, poprzez uchylenie postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. i postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r., albo uchylenie postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. przez WSA oraz o zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów postępowania w kwocie [...] zł. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 31 §1 i 2 kpa przez jego wadliwe zastosowanie. Kolegium niewłaściwie uznało, że Stowarzyszenie nie może występować z żądaniem częściowego stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu Skarżący zauważył, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klas IVa, IVb i pastwiska trwałe klasy IV. Stanowią one zwarty obszar o powierzchni przekraczającej ponad 10 - krotnie obszar 1 ha oraz że w czasie wydawania decyzji o warunkach zabudowy podlegały ochronie i wymagały wyłączenia z produkcji rolnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich na cele nierolnicze lub nieleśne". Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowych gruntów, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem (art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j. Dz.U. 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), na cele nierolnicze i nieleśne mogło być dokonane tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a takiego nie było. Ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe, gdyż zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc obejmowała inny cel, niż ten, który był przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy (nie było zgody na budownictwo przemysłowe związane z aktywizacją gospodarczą tylko na budownictwo mieszkaniowe). To prawda, że w starym planie wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tu: konkretnie pod budownictwo mieszkaniowe). Nie znaczy to jednak, że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. A zatem przeznaczenie gruntu rolnego klasy IV o powierzchni powyżej 1 ha na cele nierolnicze, ale cele sprzeczne ze starym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, niewątpliwie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. W marcu 2007 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu, a Burmistrz Miasta i Gminy wbrew prawu realizował zamierzenia inwestycyjne (organ gminy miał pełną wiedzę i świadomość tego, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego uniemożliwia realizację budowy zakładu chemicznego firmy "X", a mimo tego doprowadził do powstania zakładu szkodliwego w miejscu, w którym, zgodnie z prawem, być go nie powinno). Kontrola społeczna w takim przypadku jest jak najbardziej uzasadniona, a nawet konieczna i ma swoje oparcie w regulaminie Stowarzyszenia. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tu: konkretnie pod budownictwo przemysłowe - aktywizację gospodarczą) jest w sprawie nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji - nie znaną organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), co niewątpliwie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest to, że Stowarzyszenie w postępowaniu wznowionym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] [...], uchylonym przez SKO w P., uczestniczyło na prawach strony. Skoro Burmistrz na żądanie Stowarzyszenia wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jest oczywistym, że wcześniej dokonał oceny jego legitymacji procesowej. Roztrząsanie ponowne tej kwestii nie ma żadnego logicznego uzasadnienia (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej (k. 14 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie było postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności procesowe Kolegium, które zostały zainicjowane podaniem skarżącego z dnia [...] października 2012 r. wniesionym na podstawie art. 156 §1 pkt 2 i art. 157 §2 kpa o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej pkt 2 i 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Kolegium w pkt 1 uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], zapadłą we wznowionym postępowaniu. W pkt 2 powyższej decyzji Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją zlokalizowanych na terenie działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości R., ul. [...]. W pkt 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Kolegium uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej we wskazanym powyżej postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżący zarówno w podaniu z dnia 4 października 2012 r., jak i w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. nie wskazał racji, które przemawiałyby za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 2 i 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. zarówno z urzędu, jak i w oparciu o art. 31 §1 pkt 1 kpa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym organizacja społeczna, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, powinna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 kpa, ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (wyrok NSA z dnia 20.04.2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, lex nr 1219093). Nie można zaakceptować sytuacji w której organizacja społeczna nie wskazując w sposób precyzyjny przesłanek wszczęcia postępowania z urzędu, niejako przerzuca na organ administracji obowiązek ich ustalenia w stanie faktycznym konkretnej sprawy. To na skarżącym spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia, dlaczego powinno zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 2 i 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Skarżący jedynie w skardze do sądu administracyjnego opisując zaistniałe Jego zdaniem okoliczności przemawiające za niezgodnym z prawem wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. w sposób ogólny stwierdził, że kontrola społeczna w takim przypadku jest jak najbardziej uzasadniona, a nawet konieczna i ma swoje oparcie w regulaminie Stowarzyszenia. Skarżący nie wskazał jednak dokładnie, dlaczego w tej sprawie postępowanie nieważnościowe powinno zostać wszczęte z urzędu i w jakich punktach regulaminu niniejsza sprawa znajdowałaby oparcie. Kolegium w obu postanowieniach zasadnie wskazało, że przesłankami inicjatywny procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie aby postępowanie administracyjne mogło zostać wszczęte jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego. Pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego a celami i zakresem działania organizacji społecznej musi istnieć merytoryczny związek. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Jak zauważa się w literaturze oraz w orzecznictwie sądowym, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 214; wyrok NSA z dnia 31.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, lex nr 1109379, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.04.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 151/12, lex nr 1145792). Interes społeczny nie może również wynikać z faktu posiadania statusu organizacji społecznej w innych podobnych postępowaniach (wyrok NSA z dnia 12.07.2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, lex nr 1217445). Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, że żądanie skarżącego dotyczyło wszczęcia postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na przedmiot tego postępowania nie jest w nim dopuszczalne powtórne rozpoznanie przez organ sprawy w której została wydana decyzja dotknięta w ocenie skarżącego wadą nieważności. Skarżący powinien wobec tego tym bardziej wykazać zaistnienie szczególnego interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z tego względu w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego podyktowanego wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 kpa nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 20.05.2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, lex nr 1081948). Poza tym, skutkiem wydania decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], będzie toczyło się od początku. Skarżący również w tym względzie nie wskazał, w jakim zakresie wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 2 i 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. będzie miało w pływ na interes społeczny. W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. mogłoby jedynie służyć interesowi prywatnemu skarżącego, a nie interesowi społecznemu. Nie wiadomo natomiast w ogóle, czyjemu interesowi służyłoby prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., odnoszącego się do postanowienia zapadłego w kwestii technicznej, jaką jest sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Odnosząc się do zarzutu wskazanego w skardze, w ocenie Sądu nie zasługiwał on na uwzględnienie. Kolegium w sposób zgodny z prawem uznało, że za wszczęciem postępowania w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nie przemawia interes społeczny, natomiast analiza ogólnikowych celów Stowarzyszenia nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakiemu konkretnie celowi realizowanemu przez skarżącego miałoby przysłużyć się wszczęte postępowanie. Należy przy tym zauważyć, że ze sformułowanym zarzutem skargi nie koresponduje jej uzasadnienie, w którym skarżący nie podjął próby wykazania zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek wszczęcia postępowania o których stanowi art. 31 §1 kpa, tylko przedstawił zaistniałe Jego zdaniem uchybienia w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Samo jedynie stwierdzenie, że kontrola społeczna jest jak najbardziej uzasadniona, a nawet konieczna w żaden sposób nie uzasadniało w niniejszej sprawie zaistnienia przesłanek o których stanowi art. 31 §1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.