II GSK 1439/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3468/14 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od H. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 1439/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K., na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego ( dalej: GITD), z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GITD z dnia [...] lipca 2012r. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniu 31 lipca 2012 r. na drodze krajowej, autostradzie A4, na 129 kilometrze drogi, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód marki Suzuki, o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki Wolf o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował Skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t, to jest 3.850 kg, co ustalono na podstawie wpisów dotyczących dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, zawartych w ich dowodach rejestracyjnych. Powodem zatrzymania był brak w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że kierujący pojazdem w dniu 31 lipca 2012 r. o godzinie 14:58:30 poruszał się tym zespołem pojazdów po płatnym odcinku drogi krajowej A4, odcinek Zgorzelec (granica państwa) – węzeł Bielany Wrocławskie, przejeżdżając przez bramownicę do poboru opłat Nr [...] bez uiszczenia wymaganej opłaty, co wynikało z faktu niezainstalowania w pojeździe urządzenia viaBOX (protokół kontroli Nr [...]). Decyzją z [...] lipca 2012 r. GITD nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000zł., za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2012 r., GITD utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, iż nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania wskazując jednocześnie, że kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, bez względu na winę, czy stopień ewentualnego zawinienia. Dodał, że z dowodów rejestracyjnych kontrolowanych pojazdów wynika, że dopuszczalna masa całkowita przekracza 3,5 tony. Podkreślił również, że dokonał podziału na odrębne sprawy administracyjne, spraw za kolejne przejazdy bez uiszczenia opłaty, opisane w protokole kontroli, uznając że każda z nich jest odrębną postawą do nałożenia kary pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 13 ust. 1 pkt 3 i 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. 2007 nr 19 poz. 115 ze zm., dalej u.d.p., w zw. z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U z 2012, poz. 1137, dalej p.r.d.), dyrektywy nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. U. L 187 z 20 lipca 1999 r., str. 42), dyrektywy nr 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co skutkowało nałożeniem na Skarżącego trzech kar pieniężnych za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej autostradą A4 na odcinku drogi płatnej. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GIDT z dnia [...].07.2012r. Za podstawę uchylenia decyzji przyjął, że o godz. 14:58:30 zatrzymany do kontroli samochód osobowy marki Suzuki, wraz z przyczepą marki Wolf, poruszający się płatnym odcinkiem drogi krajowej A-4, przejechał pod znajdująca się na odcinku Zgorzelec (granica państwa) - węzeł Bielany Wrocławskie bramownicą do poboru opłat Nr [...], bez wymaganej opłaty elektronicznej. Bez wymaganej opłaty przejechał również płatnym odcinkiem drogi krajowej A-4 Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie, pod bramownicami: Nr [...] o godzinie 11:12:26 i Nr [...], o godzinie 12:01:55. Podkreślił, że sprawy dotyczące wskazanych incydentów zostały zarejestrowane poza niniejszą sprawą, odpowiednio pod sygn. akt VI SA/Wa 3229/14 oraz sygn. akt VI SA/Wa 3469/14. Wskazał, iż GITD przyjął w związku z zarejestrowanym incydentami, że przejazd przez 3 bramownice na tym samym odcinku drogi stanowi trzy przejazdy, w związku z czym nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości po 3 000 złotych za każdy incydent. Powyższe stanowisko GITD uznał za błędne, bowiem dopuścił on kumulację kar pieniężnych za jedno zdarzenie polegające na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku. Zwracając uwagę na stosowany posiłkowo przez organy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433, dalej: rozporządzenie z dnia 22 marca 2011r.), stwierdził, że powyższy przepis jest przepisem czysto technicznym wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za część odcinka po jakim porusza się kierujący. Z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.p. wynika natomiast, że kara jest bezpośrednio powiązana z przejazdem po danej drodze krajowej lub jej odcinku. Mimo, iż przepisy powyższej ustawy nie zawierają definicji "przejazdu", w ocenie Sądu I instancji, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość przejazdu a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do w/w rozporządzenia. Tylko za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty można nałożyć się karę w wysokości 3 000 złotych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w u.d.p. (art. 13 ha ust. 6), upoważniającej Radę Ministrów jedynie do wskazania dróg publicznych na których obowiązuje opłata elektroniczna, a także ustalenia wysokości stawek opłaty elektronicznej. Delegacja powyższa nie upoważniała do definiowania pojęć zawartych w ustawie. Tym samym uznać należy, że w § 4 rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r., ustawodawca wskazał jedynie na najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinek, za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, którego nie należy utożsamiać z przejazdem. Przyjąć również należy, że jeżeli na jednym ze skrzyżowań, czy węzłów drogowych nastąpi zjazd na inną płatną drogę publiczną, to jest to ten sam przejazd. Zaznaczył również, że wykładnia językowa przepisu art. 13ha ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje więc możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zaskarżając w całości powyższy wyrok, w skardze kasacyjnej, GITD w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1.naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że w sprawie doszło do kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn Skarżącego polegający na przejeździe płatnym odcinkiem drogi autostrady A4, bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby bramownic, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przejazd wykonywany przez Skarżącego w dniu 31 lipca 2012 r. o godzinie 14:58:30 drogą płatną, autostradą A4, na odcinku Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie, zarejestrowany przez bramownicę [...], nie był kontynuacją przejazdu realizowanego na wskazanym odcinku drogi w tym samym dniu o godzinie 11:12:26 i 12:01:55 zarejestrowanego odpowiednio przez bramownicę nr [...]oraz bramownicę nr [...], ale był wykonywany w drodze powrotnej, zatem nie był to ten sam, ale inny przejazd niż ten zrealizowany w godzinach 11:12:26 i 12:01:55, wobec czego przejazd ten wymagał odrębnej oceny z punktu zastosowania art. 13 k ust. 1 u.d.p., 2.naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., art. 13ha ust. 1 u.d.p., art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez odmowę ich zastosowania, podczas gdy normy te znajdują zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że za jeden przejazd podlegający karze pieniężnej na podstawie tego przepisu należy uznać przejazd, gdy na jednym ze skrzyżowań, czy węzłów nastąpi zjazd na inną płatną drogę, podczas gdy w przepisie tym mowa, że karę pieniężną wymierza się za przejazd po drodze krajowej, z czego wywodzić należy, że w przypadku zjazdu z jednej płatnej drogi krajowej i wjazdu na inną płatną drogę krajową mamy do czynienia już nie z jednym ale z dwoma przejazdami. Formułując powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że okoliczności niniejszej sprawy nie dają podstaw do uznania, iż przejazd z godziny 14:58:30 jest tożsamy z przejazdem, który odbywał się w tym samym dniu o godzinie 11:12:26 i 12:01:55. Zauważył, że bramownica która zarejestrowała przejazd o godzinie 14:58:30 była usytuowana na tym samym kilometrze odcinka Zgorzelec (granica państwowa) - węzeł Bielany Wrocławskie co bramownica [...], która zarejestrowała przejazd o godzinie 12:01:55, jednakże rejestrowały one przejazd pojazdów po płatnym odcinku autostrady A4 w dwóch różnych kierunkach ruchu. Tak więc Skarżący dokonywał dwóch przejazdów (tam i z powrotem), w różnym czasie, bez uiszczenia stosownej opłaty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, H. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż nie jest dopuszczalna kumulacja kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak opłaty. Wskazać bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 września 2014 r., P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem, czy art. 13 k ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, wskazał iż nie jest dopuszczalna możliwość kumulacji kar pieniężnych za przejazd polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak opłaty. Tak więc liczba przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. należy uznać bowiem jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej (m.in. wyrok z 27 listopada 2014 r., II GSK 1588/13 i wyrok z 31 marca 2015 r., II GSK 1736/13). Jednakże, jak wynika z uzasadnienia wyroku, za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji przyjął ustalenie, że zatrzymany do kontroli samochód osobowy Suzuki wraz z przyczepą, przejechał pod znajdującą się na odcinku Zgorzelec (granica państwa) – węzeł Bielany Wrocławskie bramownicą do poboru opłat Nr [...] o godz. 14:58:30, bez wymaganej opłaty elektronicznej, jak również pod bramownicami: Nr [...] o godzinie 11:12:26 i Nr [...], o godzinie 12:01:55, uznając że incydenty te zaistniały w ramach jednego przejazdu danym odcinkiem płatnej drogi krajowej, co skutkowało nałożeniem na Skarżącego kar pieniężnych w wysokości po 3 000 złotych za każdy incydent. Sąd I instancji nie uwzględnił tego jednak, że przejazd o godzinie 14:58:30 zarejestrowany przez bramownicę Nr [...], dotyczył w/w pojazdu z załadowaną przyczepą, natomiast przejazdy zarejestrowane przez bramownicę Nr [...] o godzinie 11:12:26 i Nr [...] i o godzinie 12:01:55, dotyczyły w/w pojazdu z pustą przyczepą. Zauważyć również, że powyższe przejazdy dzieli znaczna różnica czasowa i dotyczą one co prawda tego samego odcinka drogi, ale odbyły się w dwóch przeciwnych kierunkach (tam i z powrotem). Już z tych powodów zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy Skarżący realizował jeden przejazd drogą płatną, w rozumieniu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał że Sąd I instancji nie uwzględnił tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p. rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Nie wyjaśnił więc skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego określonych w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z tego też względu rozpoznanie tych zarzutów, wobec nie ustalenia i należytej oceny stanu faktycznego sprawy jest przedwczesne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, orzekając o kosztach na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe wskazania, i w zależności od wyniku oceny ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnąć sprawę. . .