I SA/Wa 1508/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi U. w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. U. w S. złożył skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014r. nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. orzekającej, że część nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", położonej w miejscowości M., obręb M., pow. [...], na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, składający się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu M. nr [...] i [...] o powierzchni łącznej [...] ha, stanowiącej dawniej własność H.P. - nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spadkobiercy H. P., w osobach J. O. oraz H. P., złożyli w dniu 30 września 2000r. do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość zabudowana – zespół pałacowo- parkowy, położony w majątku M., obręb M., pow. [...] nie podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie spadkobiercy H. P. przekazali przysługujące im prawa i roszczenia do nieruchomości M.P. Stroną niniejszego postępowania jest również U. w S., który jest właścicielem działek nr [...] i [...], na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r. Decyzje kolejno wydawane w wyniku rozpatrzenia ww. wniosku były uchylane w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznając po raz kolejny ww. wniosek zgodnie z zaleceniami decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia [...] lutego 2011r. nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, a pismem z dnia 10 lipca 2012r. powiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się (przed wydaniem decyzji) ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Dnia 10 maja 2012r. została przeprowadzona wizja na gruncie, w trakcie której stwierdzono, że obecnie na działce nr [...] znajdują się następujące zabudowania: pałac murowany, budynek murowany, w którym mieścił się dawniej garaż i wozownia, budynek gdzie mieściła się dawniej oranżeria oraz murowana brama [...]. Położenie i opis dawnego przeznaczenia budynków przedstawia mapa załączona do akt administracyjnych (k137). Budynki otoczone były parkiem porośniętym chwastami i trawą. Na całej działce nr [...] znajduje się staw parkowy. Właścicielem nieruchomości ziemskiej pod nazwą "[...]" był H. P. Protokół sporządzony w dniu 5 października 1944r. w sprawie przejęcia ww. nieruchomości na cele reformy rolnej wskazuje, że nieruchomość w dniu przejęcia miała powierzchnię ogólną [...] ha. W skład tej powierzchni wchodziły: grunty orne-[...] ha, łąki dwukośne –[..] ha, pastwiska –[...] ha, lasy [...] ha, sady – [...] ha, ogrody warzywne – [...]ha, podwórza, zabudowania i drogi – [...] ha, stawy rybne – [...] ha i nieużytki [...] ha. Według załącznika nr 1 sporządzonego do ww. protokołu, w majątku, w dniu przejęcia były następujące budynki: pałac, drwalnia, garaż, brama, 2 baraki, chlew, kurnik, browar z przybudówką, gorzelnia, dom, kuźnia i stelmarnia, chlew, obora, barak, waga czworak, kurnik i chlew służby, dom ogrodnika, cieplarnia, piwnica 1 i piwnica 2. Granice majątku zostały odzwierciedlone na planie majątku prywatnego M. (k128 i 137 akt administracyjnych). Zabudowaną część majątku jest podzielona na dwie części, na teren zespołu pałacowo-parkowego i część gospodarczą, oddzielone od siebie stawem parkowym. W części pałacowo-parkowej znajduje się pałac (centralna część parku), brama, stajnia cugowa i skład, garaż, wozownia, oranżeria, drewutnia i zagroda dla psów. Organ ustalił, że działalność rolnicza odbywała się wyłącznie poza objętym wnioskiem zespołem pałacowo-parkowym. Podział funkcjonalny poszczególnych części majątku istniał przed II wojną światową oraz w okresie późniejszym również w dacie przejęcia majątku. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia 16 października 2012r. orzekł, że część nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", położonej w miejscowości M., obręb M. pow. [...], na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, składający się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr [...] i [...] o powierzchni łącznej [...] ha, stanowiącej dawniej własność H. P. - nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Odwołanie od ww. decyzji wniósł U. w S. Odwołujący się zarzucał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. Z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez odwołanie się do nieobiektywnych źródeł dowodowych. Ponadto, skarżący zarzucał naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną jego wykładnię. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że celem ustalenia stanu faktycznego wystąpiono w trakcie postępowania do Diecezji [...], Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Archiwum Akt Nowych, Archiwum Głównego Akt Dawnych, Archiwum Państwowego [...]. Przesłuchano świadków I.O oraz K.P. Organ posiłkował się oświadczeniem strony postępowania J. O. oraz przedstawionymi przez wnioskodawcę dokumentami (plan zabudowy majątku [...] w latach 30-tych XX w.). Została także przeprowadzona wizja na gruncie na którym umiejscowiony był zespół pałacowo-parkowy. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w budynkach zlokalizowanych na obecnej działce nr [...] (garaż z wozownią, stajnia cugowa, brama) nie była prowadzona dzielność rolnicza, a pałac sprawował jedynie funkcje mieszkalne właściciela majątku i jego rodziny. Odnośnie działki nr [...] na całości tej działki znajdował się staw parkowy, który nie był wykorzystywany do prowadzenia działalności w zakresie produkcji, roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Jak wynika, ze zgromadzonych dokumentów sprawy związane z bieżącymi pracami kierowane były z rządcówki, zwanej także domem administracyjnym (budynek naniesiony na plan zabudowań majątku). Natomiast rządca uzgadniał zasadnicze decyzje z właścicielem majątku, zdawał mu również sprawę ze spraw związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu I instancji, że między zespołem pałacowo parkowym, a resztą nieruchomości nie istniał związek funkcjonalny. Gospodarstwo rolne mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. U. w S. złożył skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. orzekającej, że część nieruchomości ziemskiej pn. "[...]", położonej w miejscowości M., obręb M., pow. [...], na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy, składający się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu M. nr [...] i [...] o powierzchni łącznej [...] ha, stanowiącej dawniej własność H. P. - nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności pominięcie przez organ II instancji "kwestii" niezależności ekonomicznej zespołu parkowo – pałacowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i przyjęciem, iż zespół parkowo – pałacowy stanowił oddzielną i niepowiązaną funkcjonalnie i gospodarczo część nieruchomości ziemskiej pod nazwą "[...]", gmina M; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, co miało skutkować ustaleniami faktycznymi niezgodnymi z treścią materiału dowodowego, w szczególności dotyczącymi sposobu administrowania nieruchomością ziemską "M.", w tym lokalizacji ośrodka decyzyjnego w części pałacowej oraz przedstawienia zespołu pałacowo-parkowego jako integralnej części całego majątku w "Planie gruntów prywatnego majątku M." oraz z "Protokołu przejęcia majątku M. na cele reformy rolnej"; Skarżący zarzucał również naruszenie prawa materialnego, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na stwierdzeniu, że część nieruchomości ziemskiej, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust.1 lit.e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 3, poz. 13, z 1945 r.). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając skargę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami należało przyjąć, że podlega ona oddaleniu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (uwzględniając także dekret z dnia 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Trybunał Konstytucyjny najpierw w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (Dz. U. Nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadownicze. Jakkolwiek uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 239 ust. 3), to jednak miały zasadniczy wpływ na ukształtowanie orzecznictwa sądów administracyjnych co do rozumienia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W konsekwencji została wypracowana linia orzecznicza, wedle której badano nie tylko ewentualne przekroczenie norm obszarowych określonych w dekrecie, lecz także czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym. Taki kierunek orzeczniczy został potwierdzony zarówno w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06, jak również w ostatnio podjętej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10). W konsekwencji orzecznictwo nadało kierunek wykładania normy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w sposób obecnie pozwalający na określenie kryteriów przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej. Przede wszystkim nieruchomość taka musiała mieć rolniczy charakter, tj. była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, do prowadzenia szkół lub innych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, ewentualnie też na potrzeby ogródków działkowych lub potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji (art. 1 ust. 2a-e dekretu), a także co prawda ściśle nie odpowiadała powyższym wymogom, ale pozostawała w związku funkcjonalnym (wzajemnej łączności) z nieruchomością ziemską pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. Pojęcie związku funkcjonalnego zostało szeroko wyjaśnione w orzecznictwie. Otóż związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego, Warszawa 1998, t. 1, s. 783). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne (vide wyroki NSA z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1162/07 oraz z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/06). W ocenie Sądu przyjęta w zaskarżonej decyzji koncepcja rozumienia przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa. W szczególności rozważania organu w pełni realizują wypracowaną przez sądy administracyjne wykładnię pojęcia nieruchomości rolnej oraz związku funkcjonalnego tj. powiązań pomiędzy całą nieruchomością rolną a pałacem i parkiem, które nie służyły do celów produkcji rolnej lecz pełniły funkcję mieszkalną, reprezentacyjną i rekreacyjną. Należy podzielić w tym zakresie pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji co do charakteru części nieruchomości ziemskiej obejmującej zespół pałacowo-parkowy. Ta część nieruchomości ziemskiej nie miała charakteru rolniczego i nie była oraz nie mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej i jednocześnie nie pozostawała w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym prowadzonym w majątku. Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego na jej terenie nie znajdowały się żadne urządzenia służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Mianowicie na działce nr ewidencyjny [...] znajdował się: garaż z wozownią, stajnia cugowa, brama, pałac (obecnie zaniedbany) oraz park (obecnie nieuporządkowana zieleń). Odnośnie działki nr [...] na całości tej działki znajdował się staw parkowy, który nie był wykorzystywany do prowadzenia dzielności w zakresie produkcji, roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Pałac i park w żaden sposób nie służyły do prowadzenia działalności rolniczej lub rolniczo-wytwórczej. Podobnie, staw parkowy. Nie zmienia tej oceny możliwość sezonowego odławiania ryb z tego stawu i rozdawania tych ryb pracownikom majątku. Czynności tego typu stanowiły jedynie właściwe dbanie o tego typu zbiornik wodny. Pracę gospodarstwa nadzorował zarządca, który zajmował pomieszczenie znajdujące się poza zespołem płacowo-parkowym. Zarządca utrzymywał bezpośredni kontakt z właścicielem. W ocenie Sądu, oczywistym jest, że właściciel musiał mieć decydujący głos w sprawach związanych z funkcjonowaniem prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jako właściciel miał również prawo czerpać pożytki z tego gospodarstwa. Nie zmienia to jednak faktu, iż funkcjonowanie gospodarstwa rolnego nie było uzależnione od funkcjonowania zespołu pałacowo - parkowego. Organ zbadał również związek terytorialny pałacu z resztą majątku. Ustalił, że część nieruchomości stanowiąca park i pałac oddzielona była od reszty zabudowań gospodarczych stawem będącym częścią parku. Oddzielenie części pałacowo-parkowej jest wyraźnie widoczne na mapach znajdujących się w aktach administracyjnych (k128, k137). Dalej w rozważaniach przeprowadzona została analiza powiązań finansowych pomiędzy majątkiem a zespołem pałacowo-parkowym. Dochody z majątku mogły być w części przeznaczone na utrzymanie pałacu, nie mniej jednak właściciel posiadał też inne źródła dochodów, pochodzące ze sprzedaży nieruchomości położonych w miejscowości [...] oraz majątku w X. i Y. W ocenie Sądu o związku funkcjonalnym części pałacowo-parkowej z pozostałą (rolniczą) częścią majątku nie mogą decydować źródła utrzymania części pałacowo-parkowej. Przesądzająca jest kwestia czy ta część majątku mogła funkcjonować samodzielnie, niezależnie od źródeł finansowania i czy miała związek funkcjonalny z szeroko rozumianą produkcją rolną. Analizując wypracowane przez orzecznictwo kryteria wzajemnych powiązań pałacu z resztą majątku organ doszedł do uzasadnionego wniosku, że zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować niezależnie od majątku ziemskiego. Skoro nie istniał związek funkcjonalny, pałac z parkiem nie mogły zostać potraktowane jako obiekty przeznaczone do produkcji rolnej. Organ nie naruszył dyspozycji art. 7 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., jak zarzucał skarżący. Ustalając stan faktyczny organ szczegółowo przeanalizował zeznania świadków oraz dokumenty zgromadzone w aktach. Organ wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe, zaś jego ustalenia znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Mając więc na uwadze, iż przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy nie był nigdy wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej, to uznać należy iż nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej, a zatem orzekając w sprawie organu dokonały prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący powołuje się na wyrok NSA z dnia 21 marca 2012r. I OSK 428/11, w którym to orzeczeniu Sąd wskazał, że: Z nieodwracalnością skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów dających organowi podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotknięta wadą nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do ww. wyroku wskazał również, iż organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do badania skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię w trybie art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym i nie może to być przedmiotem postępowania administracyjnego. Żaden bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje organowi administracji publicznej takich kompetencji. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (m.in. wyrok z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99, z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 4/05, z dnia 21 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 1116/05). Należy jednak zważyć, że przedmiotem postępowania w sprawie, którą rozpoznawał WSA w Warszawie była kwestia podpadania lub nie, zespołu pałacowo-parkowego, pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie administracyjne nie dotyczyło zatem skuteczności nabycia na podstawie art. 182 ust.1 ustawy o szkolnictwie wyższym ww. nieruchomości. Organ nie miał zatem obowiązku merytorycznego wypowiadania się w tej kwestii, bowiem sprawa będąca przedmiotem rozpoznania nie dotyczyła badania prawidłowości podstawy nabycia działek nr [...] i nr [...] przez U. w S.