I SA/Wa 1379/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego w [...] i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. W. P. oraz Prokurator Okręgowy w [...] wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014r. nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m oznaczonego jako działka nr ewid. [..] z obrębu [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2012r. W. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r., na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę nr ewid. [..] z obrębu [...]. Następcy prawni dawnego właściciela to: A. P., M. P., H. Ż., M. B., A. i M. P. W decyzji stwierdzono, że grunt nie jest zabudowany, zaś ustanowione tą decyzją prawo użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia a wszelkie nakłady poniesione na przedmiotowej nieruchomości mogą być dochodzone na drodze cywilnej. W. P. swój interes prawny w sprawie wywodzi z tego, że jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [..] wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości oraz z faktu pozwania jej przez użytkowników wieczystych do zaniechania naruszania integralności działki nr [...] dokonywanego poprzez dojście przez nią do lokalu nr [...]. Postępowanie prowadzone jest przez Sąd Rejonowy [...]. We wniosku wskazała, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, ponieważ wskutek jej podjęcia właściciele czterech lokali mieszkalnych oraz właściciel lokalu użytkowego są pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Bezpośrednią przyczyną takiej wady decyzji jest dokonanie podziału przedwojennej nieruchomości hipotecznej na dwie działki jaki miał miejsce między latami 1970 a 1983. Nastąpiło to z zdaniem skarżącej z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy 29 kwietnia 1985r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991, nr 30 poz. 127). Organ wskazał, że właściciel sprzedanego lokalu i współużytkownik wieczysty gruntu, którego część zostaje na mocy decyzji oddana w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym, nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Wniosek dawnych właścicieli nieruchomości o przyznanie użytkowania wieczystego może być rozpoznany tylko w zakresie lokali i udziałów w budynku będących własnością gminy oraz w części gruntu nie objętej użytkowaniem wieczystym innych osób (tak też działo się w niniejszej sprawie). Postępowanie nie dotyczy praw nabytych właścicieli lokali mieszkalnych. Organ podkreślał, że wskazana przez Wnioskodawczynię decyzja administracyjna dotyczy wyłącznie gruntu, nie budynku i to tej części gruntu, która nie była oddana w użytkowanie wieczyste. Zdaniem organu W. P. nie wskazała na jakąkolwiek normę prawa materialnego z której wynikałby jej interes prawny do bycia stroną postępowania o jakiego wszczęcie wnioskowała. W. P. nie była adresatką kwestionowanej decyzji gdyż właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste nie są stronami tego postępowania zwykłego, a zatem nie mogą też być stronami postępowania. Materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. stanowi art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279). Zdaniem organu z treści tego przepisu wynika, że osobami których interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do gruntu nieruchomości przy ul. [..] ozn. Nr hip. [...] w W. są wyłącznie właściciele tej nieruchomości gruntowej, jej użytkownicy wieczyści lub następcy prawni tych osób. W. P. nie służy zaś do przedmiotowego niezabudowanego gruntu żadne prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w oparciu o powyższe ustalenia i przedstawioną wykładnie prawną, postanowieniem z dnia [...] października 2013r. nr [...], odmówiło W. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku. W. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2013r. podzielając wykładnię przepisów zawartą w ww. postanowieniu. Organ II instancji powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2013r., sygn. akt I SA/Wa 1695/12, w którym Sąd uznał m.in., że za brakiem interesu prawnego właścicieli lokali przemawia ta okoliczność, że niezależnie od wyniku postępowania nadzorczego osoby, które nabyły prawa do lokali w budynku znajdującym się na gruncie, którego dotyczy postępowanie, nie utracą tego prawa. Właścicieli lokali jako współużytkowników wieczystych chroni bowiem rękojmia wiary ksiąg wieczystych, co zostało w sposób jednoznaczny potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10. W tym kontekście również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, ponieważ zawarty w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny. Nawet stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie pozbawi użytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych ich praw rzeczowych. Przy czym wieloletnie i ugruntowane orzecznictwo dotyczące tzw. gruntów [...] wypracowało szereg istotnych tez. W szeregu uchwał (uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99) i późniejszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję wydaną w innym postępowaniu nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję dekretową. W. P. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. Postanowienie zaskarżyła w całości i wnosiła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2013 r., [...] i rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Postanowieniu zarzucała naruszenie: - art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie ma legitymacji do występowania w sprawie; - art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej; - art. 9 k.p.a. poprzez nie informowanie wnioskodawczyni o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez brak czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; - art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która rażąco narusza prawo. W przedmiotowej sprawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) skargę wniósł również Prokurator Okręgowy w [...], zaskarżając ww. postanowienie w całości, zarzucając naruszenie: - art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez odmowę wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, która może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga procesu wykładni, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca, chociażby na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołało się Kolegium w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu nie są stronami postępowania o oddanie w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłych właścicieli gruntu w trybie w/w przepisu dekretu, a w konsekwencji nie są stronami postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste w tym trybie, podczas gdy tylko w ten sposób dotychczasowi użytkownicy wieczyści mają bezpośrednią możliwość obrony swoich praw rzeczowych (zarówno, co do prawa, jak i wysokości swoich udziałów). - art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez doręczenie prokuratorowi - podmiotowi, który bierze udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony - kserokopii postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., [...], w sytuacji gdy Stronie a także innym uczestnikom postępowania będącym adresatami postanowienia doręcza się jego oryginał, a nie odpis bądź kopię. Prokurator Okręgowy w [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz zgodnie z art. 135 p.p.s.a. uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa taka następuje zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ w niniejszej sprawie prawidłowo przyjął, że o legitymacji skarżącej W. P. do bycia stroną postępowania nadzorczego nie może przesądzić ani fakt bycia współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym na tym gruncie ani tym bardziej fakt pozwania jej przez użytkowników wieczystych do sądu powszechnego o zaniechanie naruszania integralności działki nr ewid. [..] dokonywanego przez dojście nią do lokalu nr [...]. Należy przytoczyć przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z zawarte w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000r. (sygn.. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938), w który Sąd wskazał, że: Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Decyzją oddano grunt w użytkowanie wieczyste spadkobiercom d. właściciela, jednakże z wyłączeniem części będącej przedmiotem użytkowania wieczystego właścicieli lokalu mieszkalnego, znajdującego się w położonym na gruncie budynku, a zatem decyzja ta nie dotyczyła skarżącej i nie miała ona interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które nie dotyczyło jej praw. Ponadto, korzystanie z przejścia przez działkę będą własnością lub przedmiotem użytkowania osoby trzeciej może odbywać się na mocy orzeczenia sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, nie zaś poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej prawo do gruntu. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia dyspozycji art. 28 k.p.a. bowiem organ prawidłowo przyjął, że skarżąca W. P. nie posiada interesu prawnego. Odnosząc do zarzutów skarżącej W. P. naruszenia art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez niedokładne i nieadekwatne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 podkreślił, iż: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 8 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 i art. 8 § k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżąca W. P. nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a. czy art.9 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia dyspozycji art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań należy wskazać, że skarżąca nie skonkretyzowała o jakich naruszeniach mowa. Przede wszystkim zaś nie wykazała, jak te potencjalne naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, ani organ, ani Sąd w niniejszym postępowaniu nie są władni oceniać czy wystąpiły przesłanki nieważnościowe w decyzji Prezydenta W. z dnia [..] czerwca 2009r. Przedmiot niniejszego postępowania dotyczy bowiem prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nawiązując do poszczególnych zarzutów skargi Prokuratora Okręgowego w [...], zważyć należy że nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945r., Nr50, poz.279 ze zm.) bowiem W. P. nie posiadała w niniejszej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia dyspozycji art. 61a k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13: Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie brak interesu prawnego skarżącej był oczywisty. Decyzją oddano grunt w użytkowanie wieczyste spadkobiercom d. właściciela, jednakże z wyłączeniem części będącej przedmiotem użytkowania wieczystego właścicieli lokalu mieszkalnego [...] (m.in. W. P.), znajdującego się w położonym na gruncie budynku, a zatem decyzja ta nie dotyczyła skarżącej i nie miała ona interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które nie dotyczyło jej praw. Jest to całkiem odmienna sytuacja prawna od stanu faktycznego objętego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 października 2013r. I SA/Wa 1695/12. Kwestionowana przez W. P. decyzja w żadnym stopniu nie dotyczy jej praw, nie obejmuje bowiem ona gruntu, na którym skarżąca ma ustanowione prawo użytkowania wieczystego lub inne prawo rzeczowe. Kwestie, takie jak ustanowienie drogi koniecznej, czy rozliczenie w zakresie korzystania z przechodu przez grunt nie będący własnością skarżącej mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne. Powyższe nie przekłada się jednak na to, że skarżąca zyska interes prawny w niniejszym postępowania administracyjnym. Kolejno, naruszenie przez organ dyspozycji art. 125 k.p.a. poprzez doręczenia Prokuratorowi kserokopii postanowienia z dnia [...] marca 2014r. nie miało istotnego wpływu na wynika sprawy więc nie może być skutecznym zarzutem skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.