I OSK 2384/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1380/14 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w W. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. I OSK 2384/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1380/14 po rozpoznaniu skarg: Prokuratora Okręgowego w W., W.P., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prokurator Okręgowy w W. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014r. złożyła również W. P. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012r. W. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r., na mocy której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. K., stanowiącego działkę nr ewid. [...] z obrębu [...]. W sentencji decyzji stwierdzono, że grunt jest zabudowany budynkiem mieszkalnym wzniesionym przed rokiem 1945, stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość pozostającą własnością następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych z wyłączeniem czterech sprzedanych lokali mieszkalnych o nr [...], [...], [...], [...] oraz jednego lokalu użytkowego wraz z udziałem 0,597 części przypadających właścicielom tych lokali w budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz w gruncie, zaś ustanowione tą decyzją prawo użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia a wszelkie nakłady poniesione na przedmiotowej nieruchomości mogą być dochodzone na drodze cywilnej. Wnioskodawczyni swój interes prawny w sprawie wywodziła z tego, że jak podała jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości oraz z faktu pozwania jej przez w/w osoby - użytkowników wieczystych - do zaniechania naruszania integralności działki nr [...] dokonywanego poprzez dojście przez nią do lokalu nr [...]. Postępowanie prowadzone jest przez Sąd Rejonowy dla W. We wniosku ww. wskazała, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, ponieważ skierowano ją mi.in. do nieżyjącej już wtedy K. D. Zdaniem wnioskodawczyni adresaci decyzji, na których rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu nie powinni być stroną decyzji, gdyż nie są uprawnionymi następcami przedwojennego właściciela nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło W. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 157 m2 ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. K. Zdaniem Kolegium Wnioskodawczyni nie ma legitymacji do bycia stroną w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest nie budzący wątpliwości pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego ocenianą w tym postępowaniu decyzją (bądź ich następcy prawni) oraz inne podmioty, jeżeli wykażą że ich udział w tym postępowaniu uzasadnia interes prawny. W niniejszej sprawie o legitymacji wnioskodawcy do bycia stroną wnioskowanego postępowania nadzorczego nie może przesądzić ani fakt bycia współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym na tym gruncie, ani tym bardziej fakt pozwania jej przez użytkowników wieczystych w ww. sprawie. Właściciel bowiem sprzedanego lokalu i współużytkownik wieczysty gruntu, którego część zostaje na mocy decyzji oddana w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym, nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Wniosek dawnych właścicieli nieruchomości o przyznanie użytkowania wieczystego może być rozpoznany tylko w zakresie lokali i udziałów w budynku będących własnością gminy oraz w części gruntu nie objętej użytkowaniem wieczystym innych osób; tak też dzieje się w niniejszej sprawie. Postępowanie nie dotyczy praw nabytych właścicieli lokali mieszkalnych. Z uwagi na fakt, iż właściciele lokali nie są stronami postępowania zwykłego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następcom prawnym dawnego właściciela, nie są również stronami postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie ww. kwestii, Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. I SA 289/02, oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2811/03. Z uwagi na brak legitymacji wnioskodawczym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wniosła W. P., podnosząc zarzut, iż Kolegium bezpodstawnie odmówiło jej przymiotu strony. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołała się m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 956/2008, na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn akt I OSK 1110/2006, i na wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r. sygn akt I OSK 1412/2008. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r., zgłosił swój udział w niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy w W., wskazując, że W. P. mogła skutecznie zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w świetle tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt OSK 1525/11. W wyroku tym NSA stwierdza m.in., iż: Niewątpliwie użytkowanie wieczyste jest tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Wobec tego zarzut skargi, że użytkownicy wieczyści (będący właścicielami wyodrębnionych lokali) nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kp.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jest chybiony (...). Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszaw nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Kolegium stwierdziło, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy właściciele lokali są stronami w postępowaniu o oddanie gruntu, na którym usytuowany jest budynek z tymi lokalami, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej "dekret"), a w konsekwencji, czy są również stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oddającej taki grunt w użytkowanie wieczyste. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii nie jest jednolite. Prezentowane są w nim zarówno poglądy uznające, że właściciele takich lokali nie są stronami ww. postępowań, na które powołało się Kolegium, jak i poglądy uznające, że są stronami tych postępowań, na które z kolei powołała się skarżącą oraz Prokurator. Kolegium wskazało, że uzasadniając zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., a zatem uznając, że skarżąca nie jest stroną postępowania nadzorczego, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przedmiotem decyzji w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest w istocie rozporządzenie prawem cywilnym. Zgodnie zaś z art. 198 kc każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Gmina jako właściciel nieruchomości rozporządziła zgodnie z dyspozycją tego przepisu swoim udziałem w ten sposób, że na jego części ustanowiła użytkowanie wieczyste. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 września 2000 r., sygn akt I CKN 729/99, stwierdził: każdy ze współwłaścicieli ma «idealną» część niepodzielonej rzeczy, czyli rachunkowy ułamek tej rzeczy. «Udział» jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela. Dlatego też - jak wynika z art. 198 k.c. - może nim rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W ramach przewidzianego w powołanym przepisie rozporządzenia swoim udziałem współwłaściciel może zawierać także umowy dotyczące udziału, o ile nie wywierają one wpływu na całość sytuacji wspólnej rzeczy lub udziałów pozostałych współwłaścicieli. Kolegium podkreśliło, iż ww. zasada respektowana była również w sytuacji, gdy ustawodawca dla rozporządzenia udziałem we współwłasności przewidywał tryb administracyjny, tj. wydanie decyzji administracyjnej. Zarówno bowiem na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (j.t. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), jak i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stroną postępowania w sprawie sprzedaży lokalu wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste był wyłącznie nabywca tego lokalu. W konsekwencji żaden z właścicieli lokali w danym budynku nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży innego lokalu w tym budynku. W przypadku takiego żądania należałoby odmówić wszczęcia postępowania, chociaż każdemu właścicielowi lokalu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości (własność lokalu, współwłasność określonej części budynku i współużytkowanie wieczyste określonej części gruntu). Odwołanie się do faktu posiadania tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości jest w istocie jedynym argumentem uzasadniającym pogląd, że właściciele lokali są stronami postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie ww. dekretu. Skoro jednak argument ten nie ma zastosowania w ww. przypadku sprzedaży lokali, to nie znajduje uzasadnienia posługiwanie się nim w sprawach "dekretowych". Prokurator Okręgowy w W. na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014r. nr [...], w całości, zarzucając naruszenie: - art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez odmowę wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, która może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga procesu wykładni, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca, chociażby z uwagi na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołało się Kolegium w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu nie są stronami postępowania o oddanie w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłych właścicieli gruntu w trybie w/w przepisu dekretu, a w konsekwencji nie są stronami postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste w tym trybie, podczas gdy tylko w ten sposób dotychczasowi użytkownicy wieczyści mają bezpośrednią możliwość obrony swoich praw rzeczowych (zarówno, co do prawa, jak i wysokości swoich udziałów). - art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez doręczenie prokuratorowi - podmiotowi, który bierze udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony - kserokopii postanowienia z dnia [...] marca 2014 r., [...], w sytuacji gdy Stronie a także innym uczestnikom postępowania będącym adresatami postanowienia doręcza się jego oryginał, a nie odpis bądź kopię. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014r. złożyła również W. P. Postanowienie zaskarżyła w całości i wnosiła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2013 r., [...] i rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Postanowieniu ww. zarzucała naruszenie przepisów postępowania. W uzasadnieniu powołanego wyroku uchylającego postanowienia Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że doszło do naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. W tym zakresie należało wskazać, że organ w sprawie błędnie zastosował dyspozycję art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez odmowę wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak już wspomniano z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw. Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska - Filipowicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011). Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu Prokuratorowi Okręgowemu w W., że w realiach przedmiotowej sprawy, W. P. wnosząc o wszczęcie postępowania nadzorczego powołała się na swój interes prawny, którego ustaleniem i badaniem organ administracji publicznej winien się zająć po wszczęciu postępowania. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. Jak wskazał skarżący, już chociażby niejednolite orzecznictwo sądowe, sygnalizowane w uzasadnieniu Kolegium stoi na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia w trybie art. 61 a § 1 kpa. W ocenie Sądu I instancji organ dokonał również niepełnej wykładni art. 28 k.p.a. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odmówił W. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 157 m² ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. K. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest nie budzący wątpliwości pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego ocenianą w toku postępowania decyzją (bądź ich następcy prawni) oraz inne podmioty, jeżeli wykażą, że ich udział w tym postępowaniu uzasadnia interes prawny. Zauważano, że Sąd I instancji nie miał możliwości ustalenia czy W. P. była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 157 m2 ozn. jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. K. (czy doręczono skarżącej ww. decyzję). Organ nie dołączył do akt decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. Kontrola, przez Sąd zasadności odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2009r., w sytuacji gdy organ tej decyzji nie załączył była zatem znacznie utrudniona, co stanowiło dodatkową przesłankę uchylenia postanowień Kolegium. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając powołanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie). Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W motywach skargi podniesiono, że w analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1379/14 oddalił skargi Prokuratora Okręgowego w W. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na rzecz następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 362 m² oznaczonej jako działka ew. numer [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ulicy K. Wskazano także, że stwierdzenie faktu, iż skarżąca jest właścicielem lokalu na gruncie na którym jest usytuowany budynek z tym lokalem, oddany w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), nie wymagało podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Przedmiotem decyzji w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest w istocie rozporządzeniem prawem cywilnym. Zgodnie zaś z art. 198 k.c. każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w W. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentu Kolegium, że w analogicznej sprawie ze skargi W. P. i Prokuratora Okręgowego Sąd I instancji oddalił skargę, Prokurator uznał to stwierdzenie za nieuprawnione. Zauważył, że decyzja nr [...] z dnia [...].06.2009 r. Prezydenta m. st. Warszawy ustanawiająca prawo do gruntu o powierzchni 362 m² oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...] nie była kierowana do W. P. Z decyzji tej nie można było również wywieść materialnego interesu wnioskującej o stwierdzenie jej nieważności, gdyż nie jest ona współużytkownikiem wieczystym gruntu, odmiennie niż w decyzji Nr [...], której dotyczy analizowana sprawa i pośrednio skarga kasacyjna SKO w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołana wyżej norma art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ przywołał okoliczność, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Nie jest natomiast sporne w orzecznictwie NSA, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego ma miejsce tylko wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z wniosku w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa go nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku natomiast, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania – patrz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. I OSK 2352/14, publikowany w zbiorze LEX nr 2100597. Tym samym ograniczenie podmiotowe dopuszczalności postępowania administracyjnego można zawęzić tylko do przypadków, w których jednostka nie powołuje się na własny interes prawny. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie, bowiem Pani W. P. powołała się na prawo własności do lokalu w budynku posadowionym na gruncie, do którego mają zastosowanie przepisy powołanego dekretu oraz na spór prawny w zakresie prawa przechodu, prowadzony przed sądem powszechnym. Oceny legitymacji do złożenia przedmiotowego wniosku należało zatem dokonać w postępowaniu rozpoznawczym. Ta okoliczność wobec obrazy art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniała potrzebę uchylenia zaskarżonych postanowień przez Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.