VII SA/Wa 1488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B.S., J. B. i K. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. S., J. B. i K. M. kwotę po 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia B. S., J. B. i K. M. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r. ([...]) odmawiające wszczęcia na wniosek ww. osób postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji im. [...] pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dz. nr ew. [...], obr. nr [...],[...]), przy ul. [...] w [...] wraz z instalacjami i przyłączem gazowym. Organ powołał art. 61 a § 1 kpa i art. 28 kpa oraz w oparciu o orzecznictwo wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i interesu faktycznego. Przytoczył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wskazał, że przepis ten określa krąg stron postępowania także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Następnie wskazał, że B. S., J.B. oraz K. M., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. są właścicielami działek nr ew. (kolejno) [...] (KW nr [...]),[...] (akt not. z dnia [...].03.2009r. rep. A. nr [...]) oraz [...] (KW nr KRI [...]). Tylko działka nr ew. [...]graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynki o maksymalnej wysokości w kalenicy 8,44 m (przekroje A-A, B-B oraz C-C) usytuowane są elewacją z otworami okiennymi 4 m od granicy z działką nr ew. [...]i położonego na niej budynku. Planowane budynki będą oddalone od granicy działki nr ew. [...]ponad 15 m, a od granicy działki nr ew. [...]ponad 50 m. Organ stwierdził zatem, że nieruchomości wnioskodawców z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek. W szczególności interes prawny wnioskodawców nie wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na 17.12.2012r.). Budynek nie wprowadzi ograniczeń o których mowa w § 13, § 57, § 60 warunków technicznych. Skarżący również nie powołują się na naruszenie ich własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego i nie wykazali, aby inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z ich nieruchomości. Podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania legitymacji materialno-prawnej w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodał, że wprawdzie z KW nr [...]wynika, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działki nr ew. [...]tj. drogi dojazdowej z drogi publicznej m. in. do działki inwestycyjnej i działek wnioskodawców, jednak z projektu budowlanego nie wynika, aby w związku z jego realizacją ograniczone zostało prawo wnioskodawców do korzystania z działki nr ew. [...]. Projekt budowlany nie przewiduje ograniczenia praw własności do nieruchomości skarżących. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje więc zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że zarzut dotyczący zmniejszenia komfortu skarżących, może świadczyć o interesie faktycznym a nie prawnym. Wskazał także, że uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania. Dalej podkreślił, że decyzja z dnia [...] grudnia 2012r dotyczy pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie domu dziecka. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli B. S., J. B. i K. M., którzy domagając się jego uchylenia zarzucili naruszenie: art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie i przez to nieprzyznanie skarżącym statusu stron; art. 157 § 2 kpa w zw. a art. 156 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego mimo istnienia przesłanek do jego wszczęcia; art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez nierozpoznanie legitymacji do bycia stroną postępowania w oparciu o art. 28 kpa. Zdaniem skarżących przedmiot postępowania nieważnościowego jest inny niż postępowania zwyczajnego, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w sprawach pozwolenia na budowę, A więc nie jest podstawą do określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym dot. decyzji o pozwoleniu na budowę . Krąg stron w tej sprawie powinien być zatem ustalony w oparciu o art. 28 kpa. Skarżący wskazali, że ich interes prawny potwierdza m.in. pismo Fundacji [...] im. [...] z 17 stycznia 2013 r. do K. M. o wyrażenie zgody na wejście na działkę nr [...] w celu wykonania przyłączy do planowanych budynków i udzielenia prawa do dysponowania drogą na cele budowlane. Wskazali, że skoro ww. decyzją udzielono pozwolenia na budowę również instalacji w terenie: gazowej, elektrycznej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłącza gazowego, działce nr [...], to skarżący jako współwłaściciele działki nr [...] to oczywiste jest, że zakres prac będzie ingerować w przynależne skarżącym prawo własności. Skarżący przytoczyli art. 222 § 2 kc wskazując, że na podstawie tego przepisu właścicielowi przysługuje roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Nie zgodzili się z oceną, że nie są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem nie istnieje po ich stronie brak legitymacji, a jeśli nawet – to nie jest to oczywisty brak legitymacji procesowej. Organ winien zatem wszcząć postępowanie i ustalić, czy inwestycja nie narusza chronionych interesów prawnych skarżących, co prowadziłoby do stwierdzenia lub braku stwierdzenia nieważności decyzji. Organ naruszył art. 157 § 2 kpa, przez to że przedwcześnie odmówił wszczęcia postępowania. Organ nie dokonał analizy interesu prawnego skarżących w oparciu o art. 28 kpa, przywołując szereg wyroków sądów administracyjnych na potwierdzenie tezy, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym ustala się w oparciu o art. 28 kpa. Organ II instancji nie rozważył jednak czy skarżący na podstawie art. 28 kpa posiadają statut strony, zatem nie podjął wszelkich czynność w celu dokładnego rozpoznania sprawy, czym naruszył art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Sąd dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie ich wydania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem art. 61 a § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2014r. odmawiające - na podstawie art. 61 a § 1 kpa - wszczęcia na wniosek B. S., J. B. i K. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012r. udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...]. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61 a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia ostatniej z przytoczonych regulacji było odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Prawidłowe rozumienie przytoczonego przepisu musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania następuje wyłącznie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) wynika albo już z samego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w oparciu o proste czynności organu. Chodzi zatem o możliwość niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji – jak już wspomniano wyżej - zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z zasady powinno być ograniczone tylko do sytuacji gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot w sposób oczywisty nieuprawniony, a stwierdzenie tego faktu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w W-wie z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12). Uwzględnienie przedstawionych rozważań skutkować musiało uchyleniem postanowień organów obu instancji wobec naruszenia art. 61 a § 1 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Badając legitymację procesową wnioskodawców organy dokonały bowiem analizy dokumentacji załączonej do decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. poddając ocenie w szczególności projekt zagospodarowania w zakresie położenia nieruchomości wnioskodawców względem działki inwestycyjnej odnośnie zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 § 13, § 57, § 60 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Weryfikacja legitymacji procesowej wnioskodawców w niniejszej sprawie nie mogła być zatem dokonana w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku. Ponadto, zdaniem Sądu - powyższe ustalenia zostały dokonane w oparciu o błędne założenia w zakresie wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które to przepisy – wbrew zarzutom skargi - niewątpliwie stanowiły podstawę do ustalenia interesu prawnego skarżących do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2011 r., VII SA/Wa 2049/10, LEX nr 996656).. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Tak więc ocena wpływu danej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje wiele aspektów związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie – i nie tylko w sąsiedztwie - nieruchomości, w odniesieniu do wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym taką decyzją zależy od zakresu oddziaływania planowanej inwestycji. Zaznaczyć przy tym trzeba – co uszło uwadze organów obu instancji - że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy jej interes prawny został naruszony, ale to, czy interes prawny takiej osobie przysługuje. Innymi słowy, jeżeli istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Innym zagadnieniem jest natomiast to, czy podnoszone przez wnioskodawców zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Niemniej ich weryfikacja może nastąpić wyłącznie w toczącym się postępowaniu, w którym należy tym osobom zapewnić udział. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, nakładające na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki w stosunku do działek sąsiednich, to właściciele tych działek są stronami postępowania o pozwolenie na budowę, jak i stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim przedmiocie i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania przepisów prawa, w tym aktów wykonawczych. W świetle przedstawionej argumentacji organy nie tylko naruszyły art. 61 a § 1 kpa, ale również w sposób nieuprawniony za oczywiste uznały, że nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji. Zdaniem Sądu, wbrew kategorycznej konstatacji organów z samego faktu, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działki nr ew. [...] (KW nr [...]), która stanowi drogę dojazdową z drogi publicznej [...]m. in. do działki inwestycyjnej i działek wnioskodawców wynika, że ich nieruchomości leżą w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, co oznacza, że są legitymowani – w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 cyt ustawy - do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2012r. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej oceny Sądu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa.