I SA/Wa 2941/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. H. i K. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz E. H. i K. R. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. H., K. R. i J. K. wnieśli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011r., nr [...], którą uchylono decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] maja 2010r. nr [...] i umorzono przed organem centralnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [..] z dnia [..] marca 1956r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położoną w G., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...], stanowiących własność S. i E. K. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953r. nr [..] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako parcela nr [...], parcela nr [...] część parceli nr [...], parcela nr [...] i parcela nr [...] o ogólnej powierzchni [...]m2 zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] stanowiących własność S. i E.K.. Orzeczeniem z dnia [...] marca 1956r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w wyniku wznowienia i rozszerzenia zakresu postępowania wywłaszczeniowego zmieniło powyższe orzeczenie z dnia [...] czerwca 1953r. Nr [...] przez uchylenie powierzchni i numeracji parcel i wywłaszczyło na rzecz Państwa całe parcele oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położoną w G., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...], stanowiących własność S. i E. K. Orzeczeniem z dnia [...] marca 1956r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu odszkodowania S. i E. K. za wywłaszczone orzeczeniem z dnia [...] marca 1956r. nr [...] nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (pkt 2 wniosku) wystąpili, w dniu 20 marca 2006r., spadkobiercy S. K.: E. H., K.R. i J. K.. Decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956r. Nr [...] o przyznaniu odszkodowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili E. H., K. R. i P. J. K. Minister Infrastruktury rozpoznając ww. wniosek wskazał, że na podstawie art.19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organ wskazał, iż co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji (wyrok SN z dnia 3 września 1998r., sygn. akt III RN 83/98, publ. OSNP 1999/9/293). Reguła ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (patrz: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, s. 984-986). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 września 2003r., II SA 1484/03 podkreślił, że: "Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania". Podobnie w postanowieniu z dnia 16 listopada 2000 r., I SA 1458/00, publ. Lex nr 54205, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniona według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji, mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia" (por. wyrok SN z dnia 03.09.1998 r., sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999/9/293; wyrok NSA z dnia 22.12.2008 r., sygn. akt I OSK 1173/08; wyrok NSA z dnia 25.02.2010 r., sygn. akt I OSK 636/09; postanowienie NSA z dnia 21.05.2009r., sygn. akt I O W 28/09; postanowienie NSA z dnia 30.12.2009 r., sygn. akt I O W 168/09, postanowienie NSA z dnia 23.09.2003 r., sygn. akt II SA 1484/03, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18.06.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 502/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.07.2010 r" sygn. akt IV SA/Wa 780/10, wyrok NSA z dnia 08.10.2010 r., sygn. akt I OSK 1691/09). Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. W myśl art. 129 ust. 1 powyższej ustawy odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Jak wskazano powyżej, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda. Organ wskazał, że pogląd ten został zaaprobowany przez Prezesa Rady Ministrów m.in. w rozstrzygnięciach sporów o właściwość w podobnych stanach faktycznym między Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...] oraz Wojewodą [...] (rozstrzygnięcie sporów z [...]). Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji tylko w przypadku, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2017/2008, publ. LexPolonica nr 2279014). Organ przyjął zatem, że skoro postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010r. nr [...] i umorzyć postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. W oparciu o powyższą wykładnię Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...], uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010r. nr [...] i umorzył przed organem centralnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]marca 1956r. nr [...]o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczona jako parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położoną w G., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...], stanowiących własność S. i E. K. H., K. R. i J. K. wnieśli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011r., nr [...], jednocześnie wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący podnosili, że następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są Wojewodowie. Wprawdzie już w 1997 roku na podstawie przepisów u.g.n. sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to pomimo cytowanego powyżej orzecznictwa w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury (poprzednio Budownictwa). Potwierdza to również informacja o zakresie indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez Ministra Infrastruktury znajdująca się w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Infrastruktury. W dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracyjne nie miały co do tego żadnych zastrzeżeń i wątpliwości. Dlatego też, zdaniem skarżących, niezrozumiałym jest nagłe stwierdzenie przez Ministra braku właściwości w tego typu sprawach po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego. Skarżący wskazywali, że zgodnie z art. 19 kpa i 65 kpa organ administracji powinien z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej i w przypadku stwierdzenia, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy powinien przekazać wniosek do właściwego organu. Dlatego gdyby przyjąć stanowisko Ministra za prawidłowe to wówczas organ już w momencie wniesienia wniosku był niewłaściwy i powinien był przekazać jego wniosek do Wojewody [...]. Ponadto, w niniejszej sprawie nie został wszczęty spór kompetencyjny, w związku z czym skierowanie obecnie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej do Wojewody [...] nie daje gwarancji, iż organ ten przyjmie sprawę do rozpatrzenia (jako organ właściwy) i czy również Wojewoda w trakcie prowadzenia sprawy nie stwierdzi swojej niewłaściwości lub zostanie to podniesione w trakcie postępowania przez którąś z jego stron, zainteresowanych takim przebiegiem sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga miał uzasadnione podstawy. Powołując się na stanowisko judykatury Minister Infrastruktury wyszedł z założenia, że jeśli organ, który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 k.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinien być Wojewoda, w związku z czym postępowanie przed Ministrem Infrastruktury umorzył. Koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej [...]. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda [...]." Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. Początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art.112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należało oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17 października 1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10 sierpnia 2011 r. I OSK 1398/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 775/11, wskazał, że: Nawet jeśli zgodzimy się, że koncepcja przyjętą przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej – jest w chwili obecnej powszechnie stosowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można, tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17 grudnia 1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela wskazaną wyżej wykładnię. Należało zatem uznać, że organ naruszył dyspozycję art. 157 k.p.a. dotyczącą ustalania właściwości w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art.2 Konstytucji R.P., co miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany zatem będzie, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.