II SAB/Gd 129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. T. i K. T. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej postanawia odrzucić skargę. F. T. i K. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rady Gminy i Wójta Gminy w rozpoznaniu wezwania skarżących z dnia 30 czerwca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie B., z dotychczasowym dzierżawcą na czas oznaczony do 3 lat oraz naruszenia prawa wynikającego z zaniechania sprzedaży wskazanej działki na ich rzecz. Ze skargi wynika, że pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. skarżący wezwali Radę Gminę i Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego opisaną wyżej uchwałą poprzez jej zmianę i przedłużenie umowy dzierżawy na czas nieokreślony od dnia 1 lipca 2014 r. oraz do sprzedaży działki nr [...] w trybie 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). W skardze zażądali zobowiązania Wójta Gminy do przygotowania projektu uchwał Rady Gminy o zmianie uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 6 listopada 2013 r. poprzez przedłużenie umowy dzierżawy na czas nieokreślony od dnia 1 lipca 2014 r. oraz o sprzedaży na rzecz skarżących wskazanej działki i zobowiązania Rady Gminy do wprowadzenia wskazanych projektów uchwał pod porządku obrad Rady i ich przyjęcia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wójt Gminy i Przewodnicząca Rady Gminy pismem z dnia 7 lipca 2014 r. zawiadomili skarżących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do najbliższej planowanej sesji Rady Gminy, tj. do dnia 30 września 2014 r. Informację tą ponowiono w piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. W dniu 27 sierpnia 2014 r. podczas nadzwyczajnej sesji Rady Gminy rozpatrzono wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 6 listopada 2013 r. podejmując uchwałę Nr [...] nieuwzględniającą przedmiotowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rozpatrzono również wezwanie dotyczące sprzedaży bezprzetargowej nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] podejmując uchwałę Nr [...] nieuwzględniającą przedmiotowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzeniem z dnia 10 września 2014 r. Przewodnicząca Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku rozdzieliła skargi na bezczynność zawarte w piśmie F. i K. T. z dnia 26 sierpnia 2014 r., poprzez odrębne zarejestrowanie skargi na bezczynność Wójta Gminy (sygn. akt II SAB/Gd 128/14) oraz skargi na bezczynność Rady Gminy (sygn. akt II SAB/Gd 129/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność może być wniesiona w przypadku, gdy właściwy organ nie podejmuje rozstrzygnięć lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W odniesieniu natomiast do aktów prawa miejscowego a także innych aktów jednostek samorządu terytorialnego (wymienionych w art. 3 pkt 6 p.p.s.a.), jak i bezczynności organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą one być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Takim uregulowaniem szczególnym jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwana dalej u.s.g. Przepis art. 101a u.s.g. przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności uchwałodawczej organu gminy wyłącznie w razie niewykonywania przez ten organ czynności nakazanych prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Gminy polegająca na niepodjęciu przez Radę Gminy wnioskowanych przez skarżących uchwał o zmianie uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie B., z dotychczasowym dzierżawcą na czas oznaczony do 3 lat oraz o sprzedaży wskazanej nieruchomości na rzecz skarżących. Przy tak określonym przedmiocie zaskarżenia sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność Rady Gminy jest niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że uchwały, których podjęcia żądają skarżący, należą do zakresu wyłącznych kompetencji organów samorządu terytorialnego, które prowadzą samodzielną gospodarkę mieniem komunalnym. Stosownie do art. 43 u.s.g. mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W myśl art. 45 ust. u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Samodzielność w gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości, czyli decydowanie o sposobie wykorzystanie mienia jest atrybutem gminy wynikającym z prawa podmiotowego, a ograniczenia samodzielności w dysponowaniu tym mieniem wynikają przede wszystkim z odrębnych przepisów prawa. Zakres ich samodzielności w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego wyznaczają wymagania wynikające z przepisów prawa, tj. z ustawy zasadniczej, ustaw zwykłych, umów międzynarodowych zawartych i ratyfikowanych przez Polskę, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Dotyczą one: 1) właściwości organów do podejmowania tych decyzji, 2) przestrzegania ustalonych przez prawo procedur decyzyjnych (np. przy określaniu przeznaczenia gruntów w planach zagospodarowania przestrzennego) i trybów postępowania (np. trybu zamówień publicznych), 3) stosowania właściwych form prawnych gospodarowania mieniem komunalnym (uchwała, decyzja administracyjna, czynność cywilnoprawna), 4) konieczności przestrzegania zasad gospodarowania mieniem komunalnym uchwalonych przez radę gminy oraz innych rygorów materialno- i formalnoprawnych. W świetle powyższego decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia bądź o oddaniu w dzierżawę podejmowana jest przez jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie w zakresie jej uprawnień właścicielskich. W konsekwencji gmina nie ma obowiązku zbywania nieruchomości bądź dokonywania wobec nich innych czynności prawnych, a osobom prywatnym nie przysługuje prawo żądania od gminy jako właściciela mienia komunalnego dokonania tych czynności prawnych. Skoro zatem na gminie nie ciąży obowiązek prawny w zakresie zbycia nieruchomości bądź jej dzierżawy na określonych warunkach to bezzasadne są zarzuty o bezczynności jej organu uchwałodawczego we wskazanym zakresie. Jeśli podmiotowi skarżącemu nie przysługuje, z mocy konkretnego przepisu prawa materialnego, uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu, to nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że skarga na bezczynność organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej przysługuje tylko wówczas, gdy przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał lub zarządzeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2011 r., sygn.. akt II SAB/Ke 24/11, LEX nr 1153808). W przedmiotowej sprawie skarga podlega odrzuceniu również dlatego, że kwestia zbycia nieruchomości należącej do jednostki samorządu terytorialnego ma charakter cywilnoprawny i nie zawiera elementu administracyjno-władczego. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakimi są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. Występują zatem jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, należą do właściwości sądu powszechnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2011 r., sygn.. akt II SAB/Gl 8/11, LEX nr 737434). Odnieść to należy również do innych czynności prawnych mających za przedmiot składniki mienia gminy. Wobec tego rozporządzanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego nie wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.