III SA/Wr 472/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji do zwrotu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – "A" z siedzibą we W. - od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) ustalającej do zwrotu do budżetu G. W. kwotę dotacji w wysokości 3.800,00 zł wraz z odsetkami za zwłokę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przytoczono, że niezgodnie z przeznaczeniem strona skarżąca wydatkowała kwotę 3.800,00 zł z tytułu wynagrodzenia wypłaconego A. D. zgodnie z umową zlecenia nr [...]. Termin bowiem obowiązywania umowy zlecenia został określony na okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 28 lutego 2010 r., podczas gdy termin wykonania zadania publicznego, dotowanego na podstawie umowy dotacyjnej nr [...], określony został od dnia 1 marca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium zauważyło, że przepis art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej przywoływanej w skrócie jako "u.f.p.") stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt. 1 lub pkt. 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (ust. 6). Stosownie natomiast do art. 251 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Oznacza to, że wydatkowanie dotacji powiązane zostało z celem, na jaki dotacja ma zostać wykorzystana (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2010 r., V SA/Wa 1654/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ odwoławczy argumentował, że ustawa o finansach publicznych nie zawiera definicji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem". Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć", oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że pojęcie to należy rozumieć wąsko. Polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., V SA/Wa 2682/12) albo realizację innych celów niż cele dotowane (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., I SA/Łd 1233/10,). Wykorzystanie dotacji zgodne, czy niezgodne z przeznaczeniem jest zatem kwestią ustaleń faktycznych i ich konfrontacji z zadaniem określonym w umowie, które ma być zrealizowane w oparciu o udzieloną dotację (wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II GSK 711/12). Dla oceny, czy dotacja przeznaczona na konkretny cel została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, rozstrzygająca jest treść umowy, na podstawie której dotacji udzielono. Z jej postanowień bowiem wynika, jakie zadania powierzono do realizacji i w jakim zakresie. Analizując przeznaczenie wykorzystanej przez stronę skarżącą dotacji Kolegium zauważyło, że dotacja przekazana na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], miała na celu realizację zadania publicznego pn.: "[...]", przy czym zadanie to miało być realizowane w okresie od 1 marca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Tymczasem kwestionowany rachunek nr [...], na kwotę 3.800,00 zł, został wystawiony do umowy zlecenia Nr [...], zawartej z A. D. w dniu 1 stycznia 2010 r. Zgodnie z treścią tej umowy, wymieniona zobowiązała się do wykonania czynności pracy wspomaganej wg stawki 20 zł/h. Termin rozpoczęcia tych czynności określono na 1 stycznia 2010 r., natomiast termin ich zakończenia na dzień 28 lutego 2010 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że A. D. wykonała zleconą jej pracę w innym okresie, niż okres, który obejmowała umowa dotacyjna nr [...]. Należy zatem uznać, że czynności wykonywane przez A. D., na podstawie zawartego zlecenia, nie pozostają w związku z realizacją programu, ponieważ wykonywane były przed jego rozpoczęciem. Nie dotyczyły one zatem zadania publicznego, zleconego na podstawie umowy dotacyjnej. Kolegium zauważyło, że strona nie przedłożyła żadnych dowodów na to, że umowa zlecenia dotyczyła zadania określonego w umowie dotacyjnej. W szczególności organ nie podzielił argumentacji strony, że realizowany przez nią program ma charakter ciągły i umowa dotacyjna stanowi jego kontynuację. Dotacja jest bowiem przyznawana w drodze umowy na dany ściśle określony czas (na rok budżetowy bądź inny termin określony w umowie dotacyjnej - zob. art. 251 ust. 1 i ust. 3 u.f.p.). Dotacja przyznawana stronie na podstawie każdej umowy stanowi odrębną dotację, a realizowane na jej podstawie zadanie jest odrębnym zadaniem publicznym. O powyższym świadczy zarówno przyznanie dotacji na podstawie otwartego konkursu ofert na realizację programu, jak i zawarta umowa o dotację, określająca termin wykonywania zadania w okresie od 1 marca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Natomiast fakt realizacji przez stronę skarżącą programu od 2001 r., świadczy jedynie o przedstawianiu przez stronę corocznie najlepszej oferty. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zdaniem organu odwoławczego nie mają też znaczenia argumenty dotyczące zasad ustalania wynagrodzenia ani rodzaju zawieranych przez stronę umów. Kwestie te nie są przedmiotem sporu i nie stanowiły podstawy uznania kwoty 3.800,00 zł za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Bez znaczenia pozostają także rodzaje zadań realizowanych w ramach zawieranych umów, a także wskazana przez stronę w odwołaniu niespójność pomiędzy informacją o liczbie 8 trenerów pracy wspomaganej, zamieszczoną w sprawozdaniu końcowym a liczbą 9 umów cywilnoprawnych zawartych z trenerami. Te okoliczności nie zostały zakwestionowane w zaskarżonej decyzji i nie stanowiły przesłanki nałożenia na stronę obowiązku zwrotu dotacji. W ocenie organu dla kwestii przesądzenia o prawidłowości wykorzystania dotacji nie ma też znaczenia okoliczność, że w marcu 2010 r. przeprowadzono szkolenie przygotowujące nowego trenera, z którym podpisana została umowa zlecenia od kwietnia 2010 r. Wynagrodzenie wypłacone tej osobie zostało rozliczone z dotacji i nie było kwestionowane przez organ pierwszej instancji. W skardze na opisane rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia, strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy wykorzystanie udzielonej dotacji polegało na zapłacie wynagrodzenia na cel ściśle określony w ofercie zadania publicznego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nieuwzględnienie złożonych w postępowaniu przed organem I instancji wyjaśnień oraz wyjaśnień złożonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów przez organ I instancji; 3) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), przez nieuwzględnienie celu społecznego, który został osiągnięty poprzez realizację dotowanego w części zadania publicznego przez organizację pożytku publicznego oraz skutków społecznych w postaci zatrudniania osób niepełnosprawnych z niepełnosprawnością intelektualną i psychiczną oraz trwałości tego zatrudnienia, a także naruszenie art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego wynikającego z faktu, że stowarzyszenie w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami wykonało w całości zadanie publiczne dotowane w części przez organ I instancji, a w uzasadnieniu decyzji brak merytorycznego odniesienia się do tych zarzutów, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na poparcie wniosków skargi strona skarżąca argumentowała w pierwszym rzędzie, że realizowany program, na który otrzymała dotację, ma charakter ciągły. Odwołując się do tez z orzecznictwa sądów administracyjnych przekonywała, że na tle rozwiązań ustawy o finansach publicznych rozróżnia się wyraźnie prawidłowość wykorzystania środków od prawidłowości prowadzenia dokumentacji określonej w przepisach prawa i postanowieniach umowy. Brak jest argumentów prawnych, aby nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji (nieterminowe ich wykazanie w dokumentacji) utożsamiać z przesłanką wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Obszernie podkreślała, że zatrudnione w ramach programu osoby z niepełnosprawnością intelektualną na otwartym rynku pracy, nie mogą pozostać bez ciągłej opieki i nieustającego nadzoru trenera pracy. W ocenie strony skarżącej czynności wymienionej trenerki, wykonane w styczniu i lutym pozostają w związku z realizacją programu. Zapłata nastąpiła na cel określony w umowie. Nie wydatkowano więcej środków niż przyznano w dotacji. Zadanie zostało wykonane w całości. Ogłaszanie konkursów na szczególnie wrażliwe programy w dowolnych, zależnych od władzy publicznej terminach, mające charakter stały, nie mogą być argumentem za ich zawieszeniem do czasu uzyskania środków, bowiem żadne społecznie użyteczne przedsięwzięcie o charakterze ciągłym, nie mogło by być nigdy zrealizowane. Stwierdzenie organu, że "Dotacja przyznawana Stronie na podstawie każdej umowy stanowi odrębną dotację, a realizowane na jej podstawie zadanie jest odrębnym zadaniem publicznym", świadczy o nieznajomości ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie i stoi w sprzeczności z załączonym do skargi dowodem w postaci umowy trzyletniej. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zobowiązującej stronę skarżącą do zwrotu części dotacji celowej, jest w szczególności przepis art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 - w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., przywoływanej dalej w skrócie jako "u.f.p"). Stosownie do ust. 1 tego przepisu, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego : 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ przyjął, że dotacja przekazana na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], miała na celu realizację zadania publicznego pn.: "[...]". Zadanie to miało być realizowane w okresie od 1 marca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. zgodnie z brzmieniem § 3 umowy. Organ zakwestionował sfinansowanie dotacją przeznaczoną na realizację wymienionego zadania kwoty 3.800,00 zł z rachunku nr [...], wystawionego do umowy zlecenia Nr [...], zawartej przez stronę skarżącą z A. D. w dniu [...] stycznia 2010 r. Jak wynikało z umowy zlecenia termin jej wykonania przypadł na okres od 1 stycznia 2010 r. do 28 lutego 2010 r. Tym samym realizacja zlecenia przez wymienioną nastąpiła w innym okresie, niż objęty umową dotacyjną, co oznacza, że wykonane na podstawie przedmiotowego zlecenia prace nie pozostają w związku z realizacją programu, na który została zawarta umowa dotacyjna albowiem wykonywane były przed rozpoczęciem programu "[...]." Nie dotyczyły zatem zadania publicznego, zleconego stronie skarżącej na podstawie umowy dotacyjnej. W toku sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego lub materialnego. Godzi się zauważyć, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Wszystkie okoliczności faktyczne o charakterze prawotwórczym zostały ustalone, strona skarżąca istotne w jej ocenie fakty podawała już w toku postępowania pierwszej instancji i organy się do nich odniosły, wyprowadzając wszakże odmienne, lecz słuszne zdaniem Sądu, wnioski w sferze ich wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. W toku postępowania zgromadzono kompletny materiał dowodowy a poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są prawidłowe. Dokonano ich niewadliwej subsumcji do stanu prawnego obowiązującego w sprawie. Nie doszło do naruszenia norm art. 7, art. 77, art. 80 , ani art. 107 § 3 K.p.a. Fakt poczynienia odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia przez organ różnych od przekonania strony konkluzji w sferze następstw prawnych na ich podstawie nie oznacza sam w sobie dowolności oceny. Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że umowa udzielająca dotację celową została zawarta [...] lutego 2010 r. i nie obejmuje okresu wcześniejszego realizacji zadania niż od 1 marca 2010 r. Sama zresztą oferta strony skarżącej złożona celem uzyskania omawianej dotacji przewidywała termin początkowy realizacji zadania właśnie od tej daty, nie zaś wcześniejszej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (w wersji obowiązującej w dniu podpisywania umowy dotacyjnej - Dz.U. z 2003 r. Nr 96 poz.873 ze zm.) organizacje pozarządowe, podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 oraz jednostki organizacyjne podległe organom administracji publicznej lub przez nie nadzorowane, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o powierzenie zadania lub wsparcie realizacji zadania, sformułowanej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania odpowiednich środków publicznych w formie dotacji. Wyrażeniu "zadanie w zakresie i na zasadach określonych w umowie" należy przypisywać takie znaczenie jakie wynika z treści postanowień umowy dotacyjnej, czyli należy rozumieć takie zadanie, jakie ściśle w niej określono, mając na względzie także przepis ust. 3 art. 16 powołanej ustawy o wolontariacie, zgodnie z którym umowa o wspieranie lub o powierzenie zadania publicznego może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony. Do elementów określających zadanie należy więc także termin jego wykonania i wskazanie jaki rodzaj wydatków będzie (re)finansowany dotacją i jeżeli stanowią one warunki umowy dotacyjnej muszą być przestrzegane przez dotowanego. Wydatkowanie określonych środków finansowych przed terminem rozpoczęcia realizacji zadania, w braku odmiennych postanowień umowy, oznacza, że nie są one powiązane z zadaniem objętym umową o dotację. Tymczasem z analizy umowy dotacyjnej, w szczególności nie budzących wątpliwości interpretacyjnych postanowień umowy – cytowanego wyżej § 3 oraz § 2 ust. 3 - wywieść należy, że przewidywała ona refinansowanie wydatków poniesionych dopiero od 1 marca 2010 r., stanowiąc wprost w tym ostatnim paragrafie: "w celu sfinansowania prac wykonanych w związku z realizacją zadania oraz refinansowania wydatków ponoszonych w związku z tym zadaniem od dnia 1 marca. Według § 5 ust. 2 pkt 3 tej umowy, w rozliczeniu dotacji nie uwzględnia się dokumentów (faktur, rachunków) wystawionych przed datą wskazaną w § 3 ust. 1 umowy, określającym termin realizacji zadania, tj. w okresie od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010r. Sformułowanie to jest jednoznaczne w swej treści i nie może budzić wątpliwości, że umowa dotacyjna wyklucza uwzględnienie w rozliczeniu dotacji jakichkolwiek środków wydatkowanych przez stronę skarżącą przed datą 1 marca. W tym świetle, na tle zaprezentowanych postanowień umowy i w kontekście przytoczonych norm prawa organ trafnie przyjął, że omówioną część dotacji wydatkowano niezgodnie z przeznaczeniem, argumentacja zaś strony skarżącej całkowicie pomija cytowane postanowienia umowy i w ich kontekście słusznie została oceniona przez organ jako pozbawiona znaczenia prawnego. Nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, że Program "[...]", a tym samym zadanie, na które strona skarżąca otrzymała zakwestionowaną w części dotację, miały charakter wieloletni. Przeczy temu nie tylko treść umowy, ale też okoliczność, że umowa została zawarta w związku z uchwalonym przez Radę Miejską W. rocznym, a nie wieloletnim, Programem Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, to jest na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie programu współpracy Miasta W. z organizacjami pozarządowymi w roku 2009 (podkreślenie Sądu). Z kolei z samego faktu praktyki podpisywania każdego roku ze stroną skarżącą umów o przyznanie dotacji nie wynika zmiana charakteru wynikających z tych umów zadań jako obejmujących ciągły okres (wieloletni). Zachodzi również brak podstaw prawnych by cel zadania objętego dotowaniem utożsamiać ze statusem podmiotu, który ten cel realizuje i na jego wdrożenie otrzymał środki finansowe ze źródeł publicznych. Kwestionowana dotacja nie miała bowiem charakteru dotacji podmiotowej i nie była przeznaczona na każde działanie w ramach prowadzonej przez stronę skarżącą działalnością pożytku publicznego, lecz na konkretne, przedmiotowo ustalone - na mocy zawartej umowy – opisane wyżej zadanie. W tym kontekście zatem nie doszło do uchybienia przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które to uregulowania ogólnie dotyczą podmiotów wymienionych w art. 3, prowadzących działalność pożytku publicznego. Nie można tu dopatrzyć się naruszenia normy art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja w sprawie zwrotu dotacji nie ma waloru decyzji podejmowanej w ramach tak zwanego "uznania administracyjnego", stąd kwestia rozważenia interesu publicznego (społecznego) i słusznego interesu strony nie może mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie stanowi bowiem przesłanki prawnej, którą organ byłby zobligowany brać pod uwagę. Wydatkowanie środków publicznych obwarowane jest szczególnym reżimem, na co zwrócił uwagę między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt III CSK 55/13 formułując tezę następującą: "Rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji nie zostało - tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego - pozostawione woli stron umowy." Z przytoczonych względów, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlegała oddaleniu.