II SA/Ol 1113/14

Dnia 9 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odstępstw od projektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z koniecznością rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, zawiesił postępowanie wszczęte w dniu 17 września 2012 r. w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] oraz decyzją zmieniającą z dnia [...], do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Starostę dotyczącego tego zagadnienia wstępnego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego budowy stacji auto-gazu, w związku z analizą dokumentacji projektowej stanowiącej integralną część decyzji Starosty z dnia [...] w sprawie zmiany w części decyzji wydanej przez Starostę z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] poprzez zatwierdzenie zaprojektowanej zmiany w zakresie konstrukcji balkonu, stwierdzono, że zatwierdzony projekt zakłada zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak powierzchnia zabudowy i kubatura budynku, oraz dotyczy elementów uzbrojenia podziemnego i zmian w planie zagospodarowania terenu działki objętej tymi pozwoleniami. Zatem dokumentacja projektowa wykracza w sposób istotny poza zakres złożonego wniosku o zmianę wcześniejszych decyzji w przedmiocie zaprojektowanych zmian odnośnie konstrukcji balkonu. W tej sytuacji skierowano z urzędu pismo do Starosty w celu rozpatrzenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 147 k.p.a. Kwestia, czy decyzja z dnia [...] pozostanie w obiegu prawnym jest dla organu nadzoru budowlanego zagadnieniem wstępnym m.in. w prowadzonym postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] oraz decyzją zmieniającą z dnia [...]. W tej sytuacji organ zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Starostę. Od powyższego postanowienia R.O. wniósł zażalenie domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podniesiono, że PINB swoim działaniem próbuje rozszerzyć wniosek w przedmiocie odbioru obiektu, tymczasem powinien ocenić tylko roboty wykonane i zgłoszone we wniosku. Zaskarżone postanowienie zmierza do zablokowania skarżącemu odbioru części obiektu wykonanego i zgłoszonego we wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) postanowieniem z dnia [...], nr [...] uchylił postanowienie organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, inaczej zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest niedopuszczalne. Przyczyną zawieszenia postępowania nie może być okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie może ocenić we własnym zakresie. Organ odwoławczy zauważył, że w rozpoznawanej sprawie pomiędzy decyzją Starosty w sprawie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] a możliwością wydania przez PINB decyzji co do istoty sprawy dotyczącej istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego istnieje związek przyczynowy, tym samym stanowi ona zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Jednakże rozstrzygnięcie organu I instancji jest przedwczesne, bowiem w aktach sprawy brak jest informacji aby Starosta prowadził postępowanie, które mogłoby stanowić zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Samo przekazanie przez PINB informacji do Starosty w trybie art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 409 ze zm.) zwanej dalej: pr.bud., która stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, nie rozstrzyga tej wątpliwości. Organ I instancji powinien ustalić, czy Starosta prowadzi postępowanie w trybie art. 145 k.p.a., które dopiero mogłoby stanowić zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Na to postanowienie R.O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia, ewentualnie stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przesłanką konieczną do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie jest uchylenie w trybie wznowieniowym decyzji z dnia [...], co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia; - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że prowadzenie postępowania w przedmiocie odstępstw od dokumentacji projektowej jest niedopuszczalne, gdyż sprawa ta została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia [...]; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy organ powinien był uchylić to postanowienie i umorzyć postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji wadliwie uznał, iż w niniejszej sprawie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego zależy od uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji z dnia [...]. Organ zaniechał rozważenia, co może być w rozpoznawanej sprawie zagadnieniem wstępnym, tj. brak rozstrzygnięcia jakiego zagadnienia tamuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. I chociaż słusznie uchylił postanowienie organu I instancji, to nie umorzył postępowania w sprawie. Umorzenie postępowania było konieczne, gdyż nie mieszczą się pod pojęciem zagadnienia wstępnego okoliczności, które organ uznaje za takie zagadnienie. Ponadto organ pominął okoliczność, ze sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia [...], którą zaakceptowano zmiany dokumentacji projektowej. Zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ponownie podniósł, że rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] jest co najmniej przedwczesne, gdyż w aktach sprawy brak jest informacji, czy Starosta prowadzi postępowanie, które mogłoby stanowić zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem organ nie orzekał w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji. Organ nie zgodził się również, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem PINB nie prowadzi odrębnego postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania, tylko jedno postępowanie w zakresie istotnych odstępstw. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył do akt pismo Starosty z dnia [...] adresowane do Wojewody oraz odpowiedź Wojewody na to pismo. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w świetle tych pism argumentacja organu odnośnie zagadnienia wstępnego zdezaktualizowała się. W ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne postępowanie w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie PINB postanowieniem z dnia [...], wobec konieczności rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, zawiesił postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego dotyczącego budowy stacji auto-gazu, zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...] oraz decyzją zmieniającą z dnia [...]. W ocenie tego organu, zagadnieniem wstępnym jest kwestia, czy w obiegu prawnym pozostanie decyzja Starosty z dnia [...] w sprawie zmiany w części decyzji wydanej przez Starostę z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] poprzez zatwierdzenie zaprojektowanej zmiany w zakresie konstrukcji balkonu. Z ustaleń PINB wynika bowiem, że dokumentacja projektowa wykracza w sposób istotny poza zakres złożonego wniosku o zmianę wcześniejszych decyzji w przedmiocie zaprojektowanych zmian odnośnie konstrukcji balkonu, dlatego z urzędu zostało skierowane pismo do Starosty w celu rozpatrzenia, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 147 k.p.a. Postanowienie organu i instancji, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, zostało uchylone zaskarżonym postanowieniem, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania było przedwczesne, gdyż w aktach sprawy brak jest informacji czy Starosta prowadzi postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], które dopiero mogłoby stanowić zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Ze względu na istotę i skutki zawieszenia postępowania jego przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły, a sama instytucja wykorzystywana w sposób rygorystyczny, a nie dowolny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia w konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne, ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10 Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe (dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wykluczać ma zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. WSA w Łodzi z dnia 30 października 2012 r., sygn. II SA/Łd 576/12, WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 112/12, dostępne w CBOSA). W tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie co najmniej przedwczesne było zawieszenie postępowania, bowiem organ I instancji nie dokonał ustaleń, czy w ogóle wystąpiło zagadnienie wstępne. W aktach sprawy brak jest bowiem informacji, czy Starosta prowadzi postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], które mogłoby stanowić zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Zasadnie zatem postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania zostało uchylone, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania, po uchyleniu postanowienia o jego zawieszeniu, należy wskazać, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania jest wydawane w postępowaniu incydentalnym. Postanowienia incydentalne dotyczą kwestii pojawiających się w toku postępowania głównego. Wniesienie zażalenia na takie postanowienie przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje ponownego rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej incydentalnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia skarżonego postanowienia. Nie daje natomiast podstaw do przejęcia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 533). Zatem w razie stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania wystarczy wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i nie ma potrzeby umarzania postępowania w tym zakresie. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że prowadzenie postępowania w przedmiocie odstępstw od dokumentacji projektowej jest niedopuszczalne, gdyż sprawa ta została już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia [...]. Należy podkreślić, że organy w rozpoznawanej sprawie nie rozstrzygały sprawy odstępstw od projektu budowlanego, a jedynie kwestię wystąpienia w tej sprawie zagadnienia wstępnego - zawieszenia postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.