II OSK 785/15

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki(spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2081/14 w sprawie ze skargi R. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. O. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 22 maja 2014 r. Wójt Gminy Piecki zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączeniami na działce o nr ew. [...], obręb [...] , gmina P. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 25, art. 33 i art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.) oraz rozporządzeniem Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Mazur. z 2007 r. Nr 122, poz. 1689 – dalej rozporządzenie) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż planowana inwestycja położona jest na terenie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Zyzdrój". Inwestor – R. O. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. podnosząc, że zapisy rozporządzenia, a w konsekwencji rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, narusza jego prawo własności w sytuacji w której rozporządzenie nie ustanawia na tym terenie zakazu zabudowy lub rozbudowy; rozszerzające traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego krajobrazu rozporządzeniem poprzez odniesienie tych zakazów do konkretnej inwestycji znajdującej się na terenie zespołu a nie do całości chronionego obszaru; niewyjaśnienie wpływu planowanej inwestycji na walory przyrodnicze i krajobrazowe terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i szczególnych wartościach kulturowych, co do których ustanowiono ochronę; nieuwzględnienie, że działka inwestycyjna była w latach 80-tych zabudowana a do 2005 r. istniały na niej pozostałości po fundamentach; brak ustalenia jak działka inwestycyjna i działki sąsiednie wyglądają w terenie i wreszcie odmienne orzekanie w podobnych stanach faktycznych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że działka inwestycyjna jest, zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów, działką rolną. Zmianą sposobu użytkowania będą wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Zmiana sposobu użytkowania ziemi nie jest tym samym co zmiana przeznaczenia gruntów. Przeznaczenie gruntów jest pojęciem z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której celem jest ochrona zasobów i jakości gruntów rolnych i leśnych. Inne cele zostały określone w ustawie o ochronie przyrody. Z porównania tych celów można, zdaniem organu, wnioskować, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody ochroną ustawową mogą zostać objęte przedmioty ochrony przyrody ale tylko te wyróżniające się szczególnymi wartościami krajobrazowymi i przyrodniczymi, wymagające innego rodzaju ograniczeń w gospodarowaniu gruntami. Porównując cele obu ustaw nie można przenosić pojęcia z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na płaszczyznę ustawy o ochronie przyrody. W przeciwnym wypadku należałoby uznać przepisy o ochronie przyrody za zbędne. Skoro zatem termin "zmiany sposobu użytkowania ziemi" został ukształtowany w naukach przyrodniczych i geograficznych, jego znaczenie jest ugruntowane. Zgodnie z zasadą wykładni prawa, należy przyjąć, że termin specjalistyczny ma takie znaczenie, jak w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej. Na rozumienie pojęcia "zmiany sposobu użytkowania" organ powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dalej, organ wywodził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątki od zakazu, wymienione w § 3 ust. 2 pkt 1–4. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na to, iż organ uzgadniający ma obowiązek całościowej oceny przedstawionego projektu, organ może lub go pozytywnie zaopiniować lub odmówić jego uzgodnienia. Organ nie bada projektu pod kątem wpływu planowanej inwestycji na walory przyrodnicze i krajobrazowe terenów polodowcowych (jak zarzuca skarżący) ale pod kątem ochrony o jakiej mowa w rozporządzeniu – zakazów wskazanych w tym akcie prawa miejscowego. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2081/14 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu drugiej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój" obszar położony w gminach P. i S. o pow. 1335 ha obejmujący środkową część dorzecza Krutyni wraz z jeziorami Zyzdrój Wielki i Zyzdrój Mały jest chroniony z uwagi na konieczność zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych (§ 1 i 2 rozporządzenia). Ochroną objęte są: środkowe dorzecza Krutyni i dwa jeziora a więc pozostałe polodowcowe obszary z których wody powierzchniowe spływają do określonej rzeki (dorzecza) i jeziora. Stosownie do § 3 pkt 7 rozporządzenia na terenie zespołu zabrania się m.in. zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, dokonując wykładni tego przepisu i pojęcia doszedł do przekonania, że wobec tego, iż teren planowanej inwestycji ma charakter rolny w związku z tym, na skutek budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi, ponieważ ustanie dotychczasowy sposób jej użytkowania (rolniczy) i w jego miejsce pojawi się inny (budowlany). Nie polemizując z wykładnią pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" użytym w rozporządzeniu, a zaprezentowaną przez organ Sąd wskazał, że na gruncie rozporządzenia nie sposób wyprowadzić wniosku co do równoznaczności pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" i "zakaz zabudowy". Gdyby ustawodawca tak to postrzegał to tak by to wyraził w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu. Tymczasem w rozporządzeniu brak jest w odniesieniu do zespołów krajobrazowo-przyrodniczych zakazu zabudowy, bo i być nie może skoro ustawa o ochronie przyrody takiego zakazu nie definiuje. Nie można zatem skutecznie wywodzić, że każda zmiana sposobu użytkowania ziemi w kontekście planowanej zabudowy, będzie w istocie stanowiła przyczynę do odmownego uzgodnienia z uwagi na to, że zawsze nowa zabudowa na gruncie innym niż budowlany będzie stanowiła zmianę sposobu użytkowania o jakiej mowa w § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Takie rozumowanie stanowiłoby w istocie obejście przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie w jakim nie wymieniają one w odniesieniu do tej formy ochrony przyrody zakazu zabudowy. W ocenie Sądu nie ma podstaw prawnych do uznania, że zmiana sposobu użytkowania ziemi zawsze prowadzi do zakazu zabudowy. Takie rozumienie tego zakazu o jakim mowa w art. 45 ustawy o ochronie przyrody, powtórzonego w rozporządzeniu, stanowi nie znajdujące podstawy prawnej rozszerzenie pojęcia ustawowego – co jest niedopuszczalne. Dlatego obowiązkiem organu odmawiającego było wykazanie dlaczego przedmiotowa inwestycja powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, a w konsekwencji prowadzi do negatywnego zaopiniowania decyzji. Dokonana przez organ wykładnia pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" nie jest wystarczająca. Organ zaprezentował wykładnię tego pojęcia natomiast nie dokonał oceny, dlaczego w tym konkretnym przypadku, na skutek zabudowy praktycznie jedynej działki niezabudowanej na tym terenie, co wynika z map i zdjęć, dojdzie do naruszenia, chronionych § 2 rozporządzenia, "walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych". Czyni to zasadnymi zarzuty skargi dotyczące rozszerzającego traktowania zakazów wprowadzonych rozporządzeniem, nie odniesienia się przez organ do konkretnej inwestycji i nie wyjaśnienia jaki wpływ na krajobraz terenów polodowcowych będzie ona miała. Zdaniem Sądu wprowadzane zakazy muszą być rozpoznawane w kontekście celu dla którego został ustanowiony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Tym samym organ powinien, mając na uwadze te cele ocenić w jaki sposób planowana zabudowa wpłynie na cały obszar prawnie chroniony. Oczywistym jest, że zabudowa generalnie stanowi ingerencję w krajobraz. Aby jednak uznać, że planowaną inwestycją dojdzie do naruszenia zakazu o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, organ miał obowiązek odniesienia się do konkretnej, planowanej inwestycji, projektu decyzji o warunkach zabudowy i ocenienia jej w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Tymczasem organ niejako a priori przyjął, że każda zmiana sposobu użytkowania gruntu, a raczej zmiana jego przeznaczenia z rolnego na inny stanowi wystarczającą podstawę do odmowy pozytywnego uzgodnienia. Organ odwoławczy, wbrew zapewnieniom o należytym i wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i jego oceny, tego nie uczynił. Z uzasadnienia organu drugiej instancji w ogóle nie wynika aby organ, poza ustaleniem, że grunt ma przeznaczenie rolnicze, dokonał innych ustaleń faktycznych w powiązaniu z celami ochrony. Tymczasem z mapy dołączonej do akt i mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika że działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej jak i działki położone po drugiej stronie drogi są zabudowane wieloma budynkami o charakterze mieszkalnym, jak i gospodarczym. Nawet gdyby zabudowa ta powstała przed utworzeniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego to stanowi element krajobrazu którego nie można pominąć na etapie uzgadniania planowanej inwestycji. Organ nie wyjaśnił co zmieni się w istniejącym krajobrazie na skutek zrealizowania planowanej inwestycji i nie dokonał oceny wpływu planowanej inwestycji na niewielkim skrawku zespołu (działka o pow. 0,1217 ha) na obszar całego zespołu o pow. 1335 ha. Mówiąc inaczej, jak na tej inwestycji ucierpi krajobraz w zakresie chronionym rozporządzeniem w sytuacji w której po pierwsze teren działki to grunty klasy VI – a więc generalnie nie nadające się do wykorzystania rolniczego a po drugie położony jest wśród innych działek zabudowanych. Nie przekonał, że ten fragment terenu ma te cechy charakterystyczne o jakich mowa w § 2 rozporządzenia (zróżnicowana rzeźba terenu polodowcowego), aby uzasadnione było ograniczenie prawa własności skarżącego. Uzasadnienie decyzji odpowiedzi na to pytanie nie zawiera. Sąd uznał również, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę naruszył także zasady wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a., bowiem nie zbadał w sposób dokładny okoliczności sprawy i nie rozważył interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie wyjaśnił w sposób należyty co legło u podstaw ograniczenia prawa własności skarżącego, chronionego konstytucyjnie. Zdaniem Sądu stwierdzone uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego oceny uniemożliwia ocenę zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Wskazać należy, że przepisy rozporządzenia nie przewidują zakazu zabudowy, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Takiego zakazu wprost nie przewiduje przepis rangi ustawowej – art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Nie wyklucza to jednak, pod pewnymi warunkami, przyjęcia, że poprzez wybudowanie budynku na gruncie o charakterze rolnym dojdzie do zmiany przeznaczenia ziemi o ile jednak jednocześnie wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe terenów polodowcowych, ich rzeźbę czy szczególne wartości kulturowe terenu prawnie chronionego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez: 1) dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój" przez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem tylko zmiana sposobu użytkowania ziemi, która jednocześnie wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru chronionego może doprowadzić do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy organ stosujący prawo nie ma prawa dokonywać tego rodzaju ustaleń, ponieważ zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody to prawodawca lokalny stanowiąc rozporządzenie dokonał oceny, że zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy właściwy jest dla ochrony całego obszaru zespołu w pełnym zakresie, tym samym organ stosujący prawo w istocie rzeczy dokonałby w takim przypadku kontroli oraz odmowy zastosowania przepisu prawa miejscowego wbrew art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skargę należało oddalić; 2) na skutek powyższego dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zespołu obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym (ornym klasy VI) budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego w zabudowie wolnostojącej, niewchodzącego w skład zabudowy zagrodowej, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić; 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną polegającą na przyjęciu, iż w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – inwestycja dotyczyła budowy na niezabudowanym gruncie rolnym (ornym klasy VI) budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej, a organy pierwszej i drugiej instancji stosownie do art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, a zatem prowadziły postępowanie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie błędnej oceny prawnej, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, organy administracji winny dokonać oceny wpływu planowanej inwestycji na walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru chronionego, podczas gdy zgodnie z tym przepisem każda zmiana sposobu użytkowania ziemi jest niedozwolona w granicach zespołu, a skoro projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym (ornym klasy VI) budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczego, niewchodzących w skład zabudowy zagrodowej, to orzeczenia organów pierwszej i drugiej instancji były prawidłowe, a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić. Skarżąca kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniu 16 grudnia 2016 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnoszące o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości oraz orzeczeń organów administracji, z uwagi na niezgodność ich podstawy prawnej – § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z art. 44 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem dokonania takiej ceny przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój", dalej rozporządzenie. W pkt 2 skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia przez dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, co w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza "niewłaściwe zastosowanie". Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 135, art. 153, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., są zdaniem autora skargi kasacyjnej, konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej przedstawianych powyżej, nie zasługuje na uwzględnienie biorąc pod uwagę zakres kognicji sądów administracyjnych wynikający z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie nastąpiła wyłącznie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, które jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu, w tym również sędziowie sądów administracyjnych, są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (patrz: art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Nie można więc oczekiwać, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt, jak w tym przypadku postanowienie, przyjmie bezkrytycznie wykładnię prawa przyjętą przez organy, która w zestawieniu z brzmieniem przepisu prawa miejscowego oraz przepisów ustawy, na podstawie których zostały wydane przepisy prawa miejscowego, budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Naturalną koleją rzeczy jest, że sąd administracyjny chcąc prawidłowo dokonać kontroli zaskarżonego aktu, najpierw zastanowi się czy akt prawa miejscowego został wydany prawidłowo, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie, skoro na podstawie przepisów tego aktu prawa miejscowego został wydany zaskarżony akt (decyzja, postanowienie). Rozporządzenie Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Od 2009 r. kompetencje, o których mowa w art. 44 ust. 1 i 2 ww. ustawy należą do rady gminy i są realizowane w drodze uchwały rady gminy. Przepis ust. 2 art. 44 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym do 2009 r., jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym, w zakresie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, upoważnił organ (wcześniej wojewodę, obecnie radę gminy) do wprowadzenia wybranych zakazów spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. O nieprawidłowym wykonaniu tej delegacji ustawowej może świadczyć chociażby to, że w rozporządzeniu Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. zamieszczono wszystkie zakazy wymieniane w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienianych w art. 45 ust. 1 ustawy, jak to stanowi ust. 2 art. 44 ustawy. Należy zauważyć, że organ wydający omawiane rozporządzenie, nie musiał wprowadzić wszystkich zakazów zamieszczonych w art. 45 ust. 1 ustawy, a poza tym powinien odpowiednie zakazy ograniczać terytorialnie określając obszar ich obowiązywania, zgodnie z założeniami wynikającymi z art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Poza tym, zgodnie z § 143 w związku z § 137 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Akt prawa miejscowego, który w całości powtarza przepisy ustawy oprócz tego, że jest wadliwie wydany pod względem legislacyjnym, merytorycznie nie odpowiada intencjom ustawodawcy. Rozporządzenie Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jest tylko jednym z wielu tego typu aktów prawa miejscowego, które w dalszym ciągu obowiązują. W omawianym rozporządzeniu Wojewoda Warmińsko-Mazurski mógł oczywiście zamieścić zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi", jednak powinien określić wybrane obszary na terenie objętym tym rozporządzeniem, a nie objąć tym zakazem, jak i innymi (wszystkimi) zakazami z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, cały teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój" o powierzchni 1335 ha. Powstała wręcz paradoksalna sytuacja, że na tak olbrzymim obszarze nie można zbudować takiego obiektu jak budynek jednorodzinny, przyjmując takie rozumienie "zmiany sposobu użytkowania ziemi", jak to proponują organy. W niniejszej sprawie Sąd nie dokonywał kontroli zgodności rozporządzenia Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jednak nie można pominąć w rozważaniach, orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których sądy administracyjne poddawały kontroli tego typu akty prawa miejscowego, dochodząc jednoznacznie do wniosku, że zakazów przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, rezerwaty przyrody czy parki krajobrazowe (wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Lex nr 694431, glosy aprobujące: A. Królczyk, Casus 2011 nr 1, s. 21–28 i D. Trzcińskiej, Lex/el.2011, wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 767/11, Lex nr 846007). Rozporządzenie Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r., jak szereg podobnych aktów prawa miejscowego w sprawie zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, wydanych niezgodnie z upoważnieniem ustawowym (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody), powinny zostać zmienione (poprawione), gdyż w tym kształcie jak np. rozporządzenie Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, nie mogą stanowić podstawy prawnej do uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Jak wynika z pisma procesowego Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 listopada 2016 r. przesłanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ ten również krytycznie ocenia rozporządzenie Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego modyfikując swój wniosek zawarty w skardze kasacyjnej. Istota problemu w tej i podobnych sprawach sprowadza się do rozumienia art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis stanowi zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi" i który został przeniesiony automatycznie do aktów prawa miejscowego, ustanawiających zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Zakaz ten w rozumieniu przyjętym przez organy ochrony środowiska budzi uzasadniony sprzeciw, gdyż w istocie nie zawiera wprost zakazu zabudowy, jak ustawodawca to wyraził np. w art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4, art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r., IV SA/Wa 952/08, Lex nr 517964; wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346; wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059; wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482). Na tym tle powstały też rozbieżności w orzecznictwie sądowym, gdyż sposób rozumienia "zmiany sposobu użytkowania ziemi" proponowany przez organy ochrony środowiska, jest chyba zakazem najdalej idącym, na tle innych podobnych regulacji prawnych, istniejących w ustawodawstwie polskim. Jak należy rozumieć "zmianę sposobu użytkowania ziemi" ustawodawca nie określił w ustawie o ochronie przyrody. Problem rozumienia tego pojęcia potęgują jeszcze wadliwie wydane na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, akty prawa miejscowego, które zakazem "zmiany sposobu użytkowania ziemi" obejmują cały teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie wprowadzając jakichkolwiek ograniczeń obszarowych, dotyczących wyznaczonych części terenu, na których są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, jak to stanowi art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Należy zgodzić się z poglądem, że przy dokonywaniu wykładni art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody powinna znaleźć zastosowanie dyrektywa języka specjalistycznego, jednak też nie można zapominać o przepisach Konstytucji RP, które gwarantują ochronę określonych praw i wolności, a w tym ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 64), która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przy interpretacji art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przyjętej przez organy, można mieć poważne wątpliwości, czy ten przepis nie wprowadza takich ograniczeń, które naruszają już istotę prawa własności. Takie rozumienie tego przepisu jest bardziej rygorystyczne, niż przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności, czy też innych ustaw wprowadzających podobne ograniczenia. Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzających zakazy z art. 45 ust. 1 tej ustawy, należy też pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania. Zastanawiające jest, że w parkach narodowych, rezerwatach przyrody, czy parkach krajobrazowych, ustawodawca nie wprowadził takiego zakazu jak ten, o którym mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, ani nie ustalił tak rygorystycznego rozumienia jak organy ochrony środowiska dla tego przepisu, dla innych zakazów tam ustanawianych. Tak samo zastanawiające jest dlaczego w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie wprowadzono po prostu zakazu zabudowy, tak jak to uczyniono w innych ważniejszych formach ochrony przyrody, regulowanych tą samą ustawą. Nieprzekonywująca jest argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej mająca wyjaśnić dlaczego na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą zostać wprowadzane ograniczenia większe niż na obszarach parku krajobrazowego lub obszaru chronionego krajobrazu, gdyż jest ona bardzo jednostronna bazująca wyłącznie na poglądach wynikających z nauk przyrodniczych i im pokrewnych. Tym bardziej jeżeli takie ograniczenia i zakazy jak z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody mają dotyczyć właścicieli nieruchomości położonych na obszarze 1335 ha obejmującym tylko jeden zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Ochrona przyrody i ochrona środowiska, jak się wydaje, powinny służyć człowiekowi i jego egzystencji na ziemi, a nie stanowić wartości samej sobie chronionej bardziej niż człowiek i być wykorzystywane jako instrumenty przeciw prawom i wolnościom chronionym konstytucyjnie. Prawo własności nie jest prawem absolutnym, co wynika z przepisów Kodeksu cywilnego i przepisów Konstytucji RP, jednak ograniczanie tego prawa w drodze ustaw, a w szczególności na podstawie aktów prawa miejscowego, jak w tym przypadku, nie może liczyć na aprobatę sądów administracyjnych sprawujących kontrolę legalności działalności administracji publicznej, w nieograniczonym zakresie. Nie do przyjęcia jest też argument skargi kasacyjnej, że organy ochrony środowiska uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy są bezsilne wobec aktów prawa miejscowego, w tym przypadku rozporządzenia Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, i muszą stosować przepisy tam zawarte niezależnie od ich wartości merytorycznej i poprawności legislacyjnej ich wydania. Jeżeli tak jest to należałoby może zlikwidować uzgadnianie decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., a akty prawa miejscowego ustanawiające zespoły przyrodniczo-krajobrazowe traktować na równi z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Gdyż jak wynika z tej sprawy, akt prawa miejscowego ustanawiający zespół przyrodniczo-krajobrazowy, faktycznie kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, podobnie jak ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Tylko wówczas tryb uchwalania tych aktów powinien być podobny jak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych rozważań w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu, chociaż nie z wszystkimi argumentami zawartymi w uzasadnieniu wyroku można się zgodzić, gdyż powinny być one skierowane do organu odpowiadającego za wydanie rozporządzenia Nr 24 w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój", a nie w stosunku do organu stosującego przepisy tego rozporządzenia. Zaskarżony wyrok niezależnie więc od jego uzasadnienia, należy rozumieć jako odmowę Sądu pierwszej instancji zastosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 24 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Zyzdrój", gdyż przepis ten jest niezgodny z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.