II OSK 1018/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 752/14 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [..] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie ulic: U. E., O., do północnej granicy miasta i trasy A1 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 grudnia 2014 roku oddalił skargę W. K. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie ulic: U. E., O., do północnej granicy miasta i trasy A1. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miejska w R. [...] marca 2013 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 153) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r., poz. 21; dalej upzp), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. w rejonie ulic: U. E., O. do północnej granicy miasta i trasy A1 (dalej plan miejscowy). Skarżący, po uprzednim wezwaniu rady miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na § 23 ust. 2 powołanego planu miejscowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej udp) polegające na naruszeniu zasad sporządzenia planu i przekroczeniu upoważnienia ustawowego do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdów publicznych, podczas gdy uprawnienia w tym zakresie zostały przyznane zarządcy drogi do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że zapis § 23 ust. 2 planu miejscowego narusza jego interes prawny poprzez zakaz realizacji zjazdów i utratę możliwość uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy na swoją nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z 12 grudnia 2014 r. powyższa skargę oddalił. W ocenie Sądu I instancji skarga spełnia wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. Nie budzi też wątpliwości interes prawny skarżącego, który jest właścicielem nieruchomości o nr [..] i [...], znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że stosownie do zapisu § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, działki skarżącego znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 2P/U - tereny przeznaczone pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, tereny zabudowy usługowej (1P/U, 2P/U, 3P/u, 4P/U). W § 16 ust. 5 planu miejscowego widnieje zaś zapis, iż dla terenów zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, terenów zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1P/U, 2P/U, 3P/U, 4P/U ustala się obsługę komunikacyjną z przyległych dróg publicznych klasy dojazdowej i lokalnej oraz drogi wewnętrznej. Tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, oznaczone są na rysunku planu symbolami: 1KD-D, 2KD-D (§ 5 ust. 1 pkt 9 uchwały). Jak wynika to z akt sprawy, nieruchomości skarżącego usytuowane są pomiędzy ulicą U.E., która oznaczona jest symbolem 1KD-G (teren drogi publicznej klasy głównej, oznaczony na rysunku planu symbolem: 1KD-G) oraz ulicą A.M., która jest oznaczona jako droga dojazdowa 1KD-D. Uwzględniając zapis § 16 ust. 5 planu miejscowego, Sąd I instancji uznał, że nieruchomości skarżącego mają zapewnioną obsługę komunikacyjną właśnie z ulicy A. M., która jest przyległą drogą publiczną. Pełnomocnik skarżącego potwierdził na rozprawie, że decyzją z [..] września 2011 r. Prezydent Miasta R. zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi publicznej klasy D - ulicy A.M. w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżącego. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż plan miejscowy zapewnia się obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego, co przesądza o niezasadności skargi. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp nakaz skierowany do organu stanowiącego prawo miejscowe określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej z reguły nie oznacza możliwości formułowania generalnego zakazu budowy zjazdów. O tym bowiem, czy takie zjazdy będą budowane oraz o ich lokalizacji, decyduje zasadniczo właściwy organ w drodze aktu indywidualnego (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), co słusznie podnosi skarżący. Niemniej jednak zwrócić uwagę należy, że samo stwierdzenie naruszenia prawa uchwałą, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez jego niezastosowanie – w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 29 ust. 1 udp, a zatem w warunkach nieważności określonych w treści art. 28 upzp; 2) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że § 23 ust. 2 planu miejscowego, choć niezgodny z prawem, nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż obsługa komunikacyjna do jego nieruchomości została zapewniona również z innej ulicy, podczas gdy skarżący naruszenia interesu prawnego upatruje w zamknięciu mu rzetelnego rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. U. E. na nieruchomość skarżącego na podstawie art. 29 ust. 1 udp gdyż wprowadzenie w planie miejscowym zakazu wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdów publicznych wyłącza co do zasady możliwość wydania zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej poprzez uprawnionego zarządcę drogi. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie wskazanych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Przechodząc do oceny zarzutów, zaznaczyć należy, że istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii czy § 23 ust. 2 planu miejscowego narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp przewidujący jako obligatoryjny element planu miejscowego - określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wkraczając w materię uregulowaną art. 29 ust 1. ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp powinien być tak skonstruowany aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Ewentualne ustalenie w planie, że zjazdy z drogi głównej na przyległe nieruchomości nie są przewidywane, czyli de facto ustalenie generalnej zasady, iż te nieruchomości nie będą obsługiwane z tejże drogi głównej, powinno się wiązać z przewidzeniem w planie innej możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów. Takie rozwiązanie, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada wymogom przewidzianym w art. 15 ust 2 pkt 10 upzp. Rozstrzygając o rozwiązaniach dotyczących systemu komunikacyjnego należy ocenić sprawę całościowo, mając zwłaszcza na uwadze to aby tereny przylegające do drogi głównej miały możliwość skomunikowania się poprzez system dróg z innymi terenami poprzez tę drogę lub też inne dróg (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11). W przedmiotowej sprawie zapis o obsłudze komunikacyjnej działek skarżącego spełnia powyższy warunek. Z uwagi bowiem na położenie nieruchomości w pobliżu skrzyżowania ul. U. E. (droga klasy głównej) z ul. A. M. (ulica klasy dojazdowej) oraz wynikającą z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) zasadę ograniczania ilości zjazdów z drogi klasy G, plan miejscowy przewiduje skomunikowanie nieruchomości skarżącego poprzez drogę klasy dojazdowej. W związku z powyższym należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w granicach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp oraz art. 29 ust. 1 udp, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności § 23 ust. 2 planu miejscowego na podstawie art. 28 upzp. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa jest więc bezzasadny. Konsekwencją powyższego jest bezzasadność również drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego niewłaściwej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że kwestionowany zapis planu w żadnym razie nie narusza prawa, skoro skarżący ma zapewnioną możliwość dojazdu z drogi klasy dojazdowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.