I OSK 1722/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2677/14 w sprawie ze skargi H.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2/ uchyla decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 3/ zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H.F. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2677/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Wrześni (dalej Prezydium PRN) decyzją z dnia [...] czerwca 1959 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] czerwca 1959 r.), na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 18, poz. 107, dalej dekret), orzekło o przejęciu na rzecz Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego w C., oznaczonego jako parcela nr 1 o pow. 7,89 ha, stanowiącego własność W.W. Z wnioskiem [z 8 czerwca 2009 r.] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1959 r. wystąpiła H.F.(córka W.W.) wskazując, że przedmiotowy grunt został wniesiony przez właściciela jako wkład gruntowy do Spółdzielni Produkcyjnej w C. (dalej Spółdzielnia), a właściciel został członkiem Spółdzielni. Dnia 21 lutego 1957 r. W.W. wraz z kilkoma innymi członkami z ww. Spółdzielni wystąpili, a Spółdzielnia wydzieliła i zwróciła im wkłady gruntowe. Z czynności tych sporządzono protokół. Z powyższego wynika, że grunt nigdy nie został przez właściciela porzucony. Wnioskodawczyni podniosła, że były właściciel nieruchomości zmarł dnia [...] marca 1959 r., a tym samym decyzja z [...] czerwca 1959 r. nie mogła zostać mu doręczona. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] maja 2012 r.) stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 1959 r. z uwagi na jej skierowanie do osoby nieżyjącej tj. W.W. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa bądź organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.), na skutek odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Poznaniu, uchylił decyzję z [...] maja 2012 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1959 r. W ocenie organu odwoławczego w sprawie bezspornym jest, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nastąpiło zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Niedoręczenie decyzji z [...] czerwca 1959 r. spadkobiercom W.W. można uznać jedynie za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na braku udziału strony w tym postępowaniu, które to naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie [prawomocnym] wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1191/13 (dalej wyrok I SA/Wa 1191/13), na skutek skargi H.F. uchylił decyzję z [...] marca 2013 r. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić czy decyzja została skierowana do W.W., czy też zostało wywieszone obwieszczenie, zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341 ze zm., dalej rpa), a zatem nie można stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie zaistniała przesłanka prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1959 r. z powodu skierowania jej do osoby nieżyjącej. W ocenie Sądu, rozpatrując odwołanie od decyzji z [...] maja 2012 r., Minister Rolnictwa dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy skupił się głównie na dokonaniu kontroli decyzji organu I instancji, w szczególności na tym jej aspekcie, który dotyczył kwestii skierowania decyzji z [...] czerwca 1959 r. do osoby zmarłej. Minister Rolnictwa błędnie ustalił, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174, dalej ustawa zmieniająca bądź ustawa z 1957 r.), bowiem w dacie jej wydania, tj. dnia [...] czerwca 1959 r., obowiązywały obok siebie dwa przepisy prawne – art. 15 dekretu i art. 2 ustawy zmieniającej. Pierwszy z nich miał zastosowanie do sytuacji opuszczenia gospodarstwa rolnego przez jego właściciela przed dniem "28" [winno być "29"; art. 23 dekretu z 1955 r.] kwietnia 1955 r., drugi zaś w przypadku opuszczenia gospodarstwa po dniu 28 kwietnia 1955 r. W ocenie Sądu, Minister błędnie uznał, że w sprawie niniejszej zastosowanie znalazło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 168, dalej rozporządzenie z 1961 r.). Rozporządzenie z 1961 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 2 ust. 3 ustawy i stanowiło przepisy wykonawcze do ustawy zmieniającej i z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r., gdy tymczasem kwestionowana decyzja wydana została na podstawie dekretu z 1955 r. - zatem przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania do spraw rozstrzyganych na jego podstawie. Ponownie rozpoznając odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Poznaniu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) uchylił decyzję z [...] maja 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1959 r. Powołując art. 15 dekretu organ uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki wynikające z tego przepisu, a uprawniające do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa. Z pisma Sądu Grodzkiego we Wrześni z 11 grudnia 1946 r. wynika, że W.W. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. z 1945 r. nr 3, poz. 13), a opuścił tę nieruchomość przed wejściem w życie dekretu z 1955 r. Skoro kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W postępowaniu nadzorczym brak jest możliwości poszerzenia materiału dowodowego, a zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do kwestii zgonu W.W. przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 1959 r., Minister wskazał, że w decyzji tej brak jest rozdzielnika, a zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przesłana została ona do osoby zmarłej, czy też jej następców prawnych. Jeśli nadto spadkobiercy zmarłego nie byli organowi znani, to zgodnie z obowiązującym wówczas art. 24 ust. 3 rpa należało pozostawić decyzję w aktach sprawy i wywiesić obwieszczenie na widocznym miejscu w urzędzie wysyłającym oraz zamieścić dwukrotnie ogłoszenie w gazecie rządowej w odstępach co najmniej siedmiodniowych. Brak jest obecnie możliwości ustalenia, czy decyzja ta faktycznie skierowana została do W.W. Powyższe można potraktować co najwyżej jako naruszenie przepisów postępowania przez niedoręczenie decyzji następcom prawnym zmarłego, co może stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 1959 r., a nie podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W świetle powyższego Minister uznał, że należało uchylić decyzję z [...] maja 2012 r. i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1959 r. Skargę na decyzję z [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismami z 30 lipca 2014 r., 8 września 2014 r. i 17 listopada 2014 r., wniosła H.F. zarzucając jej naruszenie art. 6 kpa w zw. z przepisami Konstytucji RP, art. 7, art. 75-88, art. 8 kpa, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej i prawa materialnego oraz niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy i art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r., jak również nierespektowanie i polemizowanie z prawomocnym wyrokiem Sądu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów na okoliczność, że właściciel przedmiotowego gospodarstwa nie porzucił go, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 15 dekretu z 1955 r. W odpowiedzi na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2677/14 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że Minister Rolnictwa wydając decyzję z [...] czerwca 2014 r., związany był prawomocnym wyrokiem I SA/Wa 1191/13. Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu I instancji, Minister Rolnictwa, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanek z art. 15 dekretu, jak również wykazał, że brak było podstaw do jednoznacznego uznania, że decyzja z [...] czerwca 1959 r. została skierowana do nieżyjącego W.W. Sąd podzielił stanowisko organu, co przesądził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku I SA/Wa 1191/13, że nie można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1959 r. z powodu jej skierowania do osoby nieżyjącej. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji z [...] maja 2012 r. Sąd I instancji podkreślił, że dokonując oceny merytorycznej decyzji z [...] czerwca 1959 r. i podjętej w ramach postępowania nadzorczego decyzji z [...] czerwca 2014 r., zasadnicze znaczenie miał fakt, że z uwagi na czas, jaki upłynął od wydania przez Prezydium PRN decyzji (55 lat), nie zachowały się kompletne akta archiwalne z postępowania poprzedzającego jej wydanie, a próba ich odszukania – jak wynika z akt sprawy - nie powiodła się w pełni. Jedynymi dokumentami, jakimi dysponował organ nadzoru były: odpis kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji; postanowienie Sądu Powiatowego we Wrześni z dnia [...] listopada 1959 r. o wpisaniu jako właściciela przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej Skarbu Państwa; pismo Sądu Grodzkiego we Wrześni z dnia 11 grudnia 1946 r. informujące, że ww. grunt stał się własnością W.W.- rolnika z C. W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy ocena legalności decyzji z [...] czerwca 1959 r. mogła być dokonana wyłącznie przez pryzmat jej treści, zastosowanej przy jej wydawaniu podstawy prawnej i informacji zawartych w owych dokumentach. Sąd podzielił stanowisko organu, że w świetle zgromadzonego materiału archiwalnego, brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia decyzji z [...] czerwca 1959 r. rażącego naruszenia prawa, a przede wszystkim art. 15 dekretu z 1955 r. Sąd wyjaśnił, że warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w powyższym trybie, było spełnienie dwu przesłanek, tj. nabycie tej nieruchomości na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie oraz opuszczenie tego gospodarstwa przed dniem 28 kwietnia 1955 r. Pierwsza z ww. przesłanek niewątpliwie zaistniała, bowiem W.W. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co potwierdza pismo Sądu Grodzkiego we Wrześni z 11 grudnia 1946 r. Sporna jest kwestia ziszczenia się drugiej przesłanki z cytowanego wyżej przepisu, a mianowicie opuszczenie gospodarstwa przed wejściem w życie dekretu. Powyższe wynika bowiem jedynie z treści samej decyzji, w której wskazano, że przedmiotowa nieruchomość rolna przeszła z mocy prawa na własność Państwa wobec jej porzucenia przez dotychczasowego właściciela – W.W., który działkę tę opuścił przed ukazaniem się dekretu z 1955 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że ww. gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez dotychczasowego właściciela, czego konsekwencją było wydanie decyzji o treści przewidzianej w dyspozycji normy zawartej w art. 15 dekretu z 1955 r. o przejęciu tego gospodarstwa na własność Państwa. Brak było podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2014 r. nie narusza prawa. Odnosząc się do dokumentów, na które powołuje się skarżąca w treści skargi, tj. oświadczeń T.Z. i H.K. z 17 czerwca 2010 r., protokołu z 21 lutego 1957 r. i zaświadczenia Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej C. z 30 grudnia 1959 r., Sąd wskazał, że już w wydanym w sprawie wyroku I SA/Wa 1191/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że pism tych nie można uznać za dokumenty, bowiem stanowią one kserokopie. Z oświadczeń z 17 czerwca 2010 r. i zaświadczenia Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej C. z 30 grudnia 1959 r. wynika jedynie, że żona W.W. – J.W. była pracownikiem Spółdzielni Produkcyjnej od 1950 r. do końca 1971 r., a syn byłego właściciela – F.W. (nie zaś jak wskazuje skarżąca sam W.W.) pracował w tej Spółdzielni jako księgowy od 1 marca 1952 r. do 29 grudnia 1959 r. Powyższe świadczy jedynie o zatrudnieniu ww. osób w Spółdzielni, nie zaś o uprawianiu przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Z przedłożonego protokołu z 21 lutego 1957 r. wynika, że ze Spółdzielni Produkcyjnej C. wystąpiło 22 członków z wkładem gruntowym, wśród których, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie było W.W. W.W. pozostał jej członkiem. Sąd podkreślił, że członkostwo w spółdzielni rolniczej nie zwalniało rolników indywidualnych, w tym W.W., z obowiązku uprawy gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu I instancji analiza zebranego materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister Rolnictwa wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa); szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu i uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa), stosując się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1191/13. Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2677/14 złożyła H.F., reprezentowana przez r. pr D.K., zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 18, poz. 107), przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy gospodarstwo rolne zostało przez właściciela wniesione jako wkład gruntowy do rolniczej spółdzielni produkcyjnej, której właściciel stał się członkiem; 2. art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności w oparciu o okoliczności nierozpatrzone przez organ pierwszej instancji; 3. art. 138 § 2 kpa przez jego niezastosowanie mimo, że organ I instancji nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności w całości, ograniczając się do analizy skutków prawnych wydania decyzji po śmierci właściciela; 4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżona decyzja [Prezydium] Powiatowej Rady Narodowej we Wrześni z dnia [...] czerwca 1959 r. nr [...], nie narusza prawa; 5. art. 153 ppsa przez oddalenie skargi mimo, że organ administracji nie zastosował się do zawartych w wydanym w tej sprawie wcześniejszym wyroku wskazówek co do dalszego postępowania, a w szczególności nie zastosował się do wykładni zawartej w przywołanym przez WSA wyroku NSA z 17.12.2010 r. I OSK 282/10. W wyroku tym NSA stwierdza: "w trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej merytorycznie, nie oznacza to jednak zwolnienia organu właściwego od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa [oraz nie wyklucza], podważenia mocy dowodowej zgromadzonych dowodów"; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; 2. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów skargi dot. pominięcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podnoszonych przez stronę argumentów. Kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego zarzuty skarżącej okazały się być bezzasadne. Tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dając poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przy uznaniu niezasadności podstaw zaskarżenia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uchylenie się przez Sąd od kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 kpa przez niedostrzeżenie rażącego naruszenia przez organ administracji publicznej zasad postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i wskutek tego niewyjaśnienie stanu faktycznego. Naruszenie to polegało na tym, że organ administracji mimo uzyskania od strony informacji o istnieniu dokumentów mogących przyczynić się do prawidłowego wyjaśnienia sprawy (protokół z zebrania w RSP) nie podjął działań w celu uzyskania wskazanego przez stronę dokumentu; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 kpa przez uznanie, że kserokopie dokumentów nie mogą być dowodem w postępowaniu; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 kpa przez uznanie, że dopuszczalne było nierozpatrzenie przez organ odwoławczy złożonych przez strony dowodów w postaci oświadczeń mieszkańców wsi o zatrudnieniu żony właściciela w spółdzielni oraz zaświadczenia spółdzielni potwierdzającego zatrudnienie w spółdzielni syna właściciela. Dokumenty te potwierdzały, że rodzina właściciela nieustannie zamieszkiwała we wsi - z czego wynika, że gospodarstwo nie mogło być uznane za opuszczone; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa przez oddalenie skargi mimo tego, że organ odwoławczy orzekał w kwestiach, które nie były przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji; 8. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez oddalenie skargi ze względu na ustalenie błędnego stanu faktycznego (to jest ustalenie, że właściciel gospodarstwa rolnego wnosząc gospodarstwo jako udział do spółdzielni, nadal zamieszkując w domu należącym do gospodarstwa i pracując w tejże spółdzielni opuścił to gospodarstwo); 9. art. 133 § 1 ppsa przez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny, prawidłowo zebrany i zarazem stanowił wystarczającą podstawę do dokonania faktycznego rozstrzygnięcia mimo pominięcia dowodów dołączonych przez skarżącą w trakcie postępowania; 10. art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji; 11. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa przez jego pominięcie i oddalenie skargi mimo, że okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji; 12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez nieuprawnioną analizę i odrzucenie dowodów pominiętych przez organy administracji (protokół z zebrania w spółdzielni, oświadczenia świadków). Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie orzeczenia w ten sposób, że uchyla się decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Wrześni z dn. [...].06.1959 r., którą wydano z rażącym naruszeniem prawa; - zwrot gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa następcy prawnemu, tj. skarżącej; - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa, kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. "nr 18, poz. 107" [winno być "1959 r. nr 14, poz. 78"]) w postaci błędnej jego wykładni i w konsekwencji niewłaściwego jego zastosowania. W świetle ówcześnie obowiązującego prawa, obowiązkiem członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej było wniesienie wkładu gruntowego (choć członkiem spółdzielni mogli być także członkowie bez wkładu gruntowego – w Spółdzielni Produkcyjnej C. dnia 21 lutego 1957 r. członkowie bez wkładu gruntowego było pięciu; k. 171 akt administracyjnych), a członek "zachowuje prawo własności swego wkładu gruntowego i prawo przekazania go swoim spadkobiercom" (H. Świątkowski, J. Fiema, J. Ignatowicz, F. Stadnicki, Zagadnienia cywilnoprawne spółdzielczości produkcyjnej w rolnictwie; w: Zagadnienia prawne Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1954, t. III, s. 123, 136; odpowiednio - wyrok NSA z 16.4.2015 r., I OSK 2057/13, dalej wyrok I OSK 2057/13, cbosa). Celem wstąpienia posiadaczy gruntów do spółdzielni produkcji rolnej było wspólne gospodarowanie na gruntach wniesionych do spółdzielni (H. Świątkowski, J. Fiema, J. Ignatowicz, F. Stadnicki – op. cit. s. 132). Z istoty członkowstwa w spółdzielni produkcji rolnej i wniesienia wkładu członkowskiego było użytkowanie gruntów przez spółdzielnię. Sytuacja taka ze swej istoty czyniła niemożliwym opuszczenie gospodarstwa rolnego przez właściciela W.W. przed wejściem w życie dekretu z 1955 r., w rozumieniu art. 15 ust. 1 tego dekretu. Przeciwko uznaniu, że W.W. opuścił swe gospodarstwo rolne przed dniem 29 kwietnia 1955 r. przemawiało to, że W.W. wniósł swe gospodarstwo rolne jako wkład do Spółdzielni; został członkiem Spółdzielni i był nim co najmniej do 21 lutego 1957 r.; w Spółdzielni pracowała najbliższa rodzina W.W.- żona J.W. była pracownikiem Spółdzielni (od 1950 r. do końca 1971 r.) i syn F.W. (od 1 marca 1952 r. do 29 grudnia 1959 r. – bezsporne – zaświadczenie z 30 grudnia 1959 r.). Nie ulega wątpliwości, że W.W. co najmniej do 21 lutego 1957 r. nie wystąpił ze Spółdzielni ani nie został z niej wykluczony (R. Bierzanek, Zarys prawa spółdzielczego, Wydanie II rozszerzone i uzupełnione z uwzględnieniem ustaw z dn. 21 maja 1948 r., Łódź 1948, s. 80-81, 83-86). Mimo ułomności regulacji ustawowej i podustawowej materii rolniczych spółdzielni produkcyjnych aż do wejścia w życie ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz. U. nr 12, poz. 61, dalej usz bądź ustawa o spółdzielniach i ich związkach), a nade wszystko wadliwej praktyki w czasach stalinowskich i okresie po zakończeniu odwilży popaździernikowej (fakty powszechnie znane; art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa – które to fakty organy administracji publicznej i sądy administracyjne muszą brać pod uwagę z urzędu), W.W. był członkiem Spółdzielni i jako taki uczestniczył w prowadzeniu wspólnego gospodarstwa rolnego w oparciu o swą osobistą pracę. W nauce wskazuje się, że rolnicze spółdzielnie produkcyjne tworzono w bardzo wielu wypadkach pod presją ekonomiczną i administracyjną, mimo że teoretycznie wstępowanie do nich miało być całkowicie dobrowolne... na ziemiach dawnych argumenty gospodarcze nie trafiały do chłopów, woleli narazić się na różnorodne trudności, a nawet szykany, ale pozostawać na swoim. W stosunku do nich stosowano metody nacisku administracyjnego, groźby i zastraszanie. Ślady tego znajdujemy w uchwale Komitetu Centralnego PZPR, podjętej we wrześniu 1951 r. Zarzuciła ona komitetowi powiatowemu w Drawsku, że narzucił "powiatowi – pod pozorem walki o czołowe miejsce w uspółdzielczaniu wsi – system bezprawia i gwałtów w stosunku do chłopów. Kierownictwo i aparat Komitetu Powiatowego w Drawsku w masowej skali łamały zasadę dobrowolności przy zakładaniu spółdzielni produkcyjnych, szeroko stosując system bezprawnych domiarów podatkowych, nieuzasadnionych kar administracyjnych, a nawet bezprawne zatrzymywania przez organa Urzędu Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej" (Uchwały Komitetu Centralnego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej 1951 r., Warszawa 1952, s. 114. Wyłącznie do użytku organizacji partyjnych; Z. Landau, Gospodarka Polski Ludowej, WSiP 1994 s. 45-46). W dniu 31 sierpnia 1956 r. w Polsce było 10.511 rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Ze względu na swoiste stosunki panujące na polskiej wsi, a w szczególności ze względu na daleko idące rozdrobnienie ziemi i bardzo silne przywiązanie polskiego chłopa do jego skrawka ziemi, był to ruch sztuczny, w poważnym stopniu zawdzięczający swój rozwój poparciu czynników administracyjnych i nie zawsze uzasadnionym przywilejom natury ekonomicznej. Następstwem tego była gwałtowna – nie zawsze zresztą zgodna z obowiązującymi przepisami – likwidacja wielu spółdzielni produkcyjnych w latach 1956-1957 r. Na dzień 31 grudnia 1964 r. istniało w Polsce 1291 spółdzielni produkcyjnych (J. Ignatowicz – op. cit., s. 213-214, uw. 1). Przy ocenie zdarzeń prawnych należy brać pod uwagę dorobek doktryny prawa i orzecznictwa z okresu od 1948 r. (początek przymusowej kolektywizacji rolnictwa) do października 1956 r., a następnie od października 1956 r. do [...] czerwca 1961 r. (dawny stan prawny), jak i od 5 czerwca 1961 r. (od wejścia w życie ustawy o spółdzielniach i ich związkach, która uporządkowała zagadnienia rolniczych spółdzielni produkcyjnych) do dnia orzekania w sprawie. Charakterystyczne jest, że w obszernym zbiorze "Prawo spółdzielcze. Ustawa o spółdzielniach. Przepisy związkowe według stanu na dzień 1 stycznia 1951 r." Wyd. Ministerstwa Sprawiedliwości 1951, ss. 231), brak aktów prawnych, odrębnie regulujących zagadnienia rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Dzięki dorobkowi piśmiennictwa prawniczego, poddającego krytycznej analizie podstawowe założenia rolniczej spółdzielczości produkcyjnej, ustawodawca wyraził je w normach prawnych ustawy o spółdzielniach i ich związkach (J. Ignatowicz w: M. Gersdorf, J. Ignatowicz, Prawo spółdzielcze. Komentarz, W. Pr. 1966, s. 216-217, uw. 4). Dlatego rozwiązania prawne, przyjęte w ustawie o spółdzielniach i ich związkach, pozwalają prawidłowo rozumieć zdarzenia prawne z lat 1955-59 – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, co umknęło uwadze Ministra Rolnictwa i Sądu I instancji. W doktrynie trafnie wskazuje się, że znamienną cechą spółdzielni produkcyjnych było obciążenie członków obowiązkiem pracy, różniącym się w sposób istotny od takiego obowiązku wynikającego z pracowniczego stosunku pracy (J. Ignatowicz – op. cit., s. 212). Przedmiotem gospodarczej działalności rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest prowadzenie wspólnego gospodarstwa rolnego w oparciu o osobistą pracę członków (art. 95 § 1 usz), na obszarze połączonym i scalonym (H. Świątkowski, J. Fiema, J. Ignatowicz, F. Stadnicki – op. cit. s. 132-133, uw. 7). Zespołowy charakter gospodarki spółdzielczej wyraża się w tym, że gospodarstwo spółdzielni musi być prowadzone wspólnie. Stopień tej wspólności, a tym samym i uspołecznienia określonej spółdzielni może być różny. W każdym razie spółdzielnia jako taka musi prowadzić gospodarstwo rolne (J. Ignatowicz – op. cit., s. 219, uw. 2, 3). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, "przy pracach stanowiących zasadniczy przedmiot działalności gospodarczej, jak również w prowadzonych przez spółdzielnię zakładach przetwórczych i usługowych mogą być zatrudnieni oprócz członków także ich domownicy..." (art. 114 § 1 usz). Komentator stwierdzał, że już z samej istoty rolniczych spółdzielni produkcyjnych, jako jednostek gospodarki socjalistycznej, wynika że winny się one opierać na pracy osobistej członków. Z przepisów art. 114 § 1 i 2 usz wynika, że prócz członków mogą być zatrudnione spółdzielniach produkcyjnych domownicy członków – bez żadnych ograniczeń (J. Ignatowicz – op. cit., s. 253-354, uw. 1, 2). Brak zatem podstaw do przyjęcia, że W.W. nie pracował jako członek Spółdzielni do dnia 29 kwietnia 1955 r. (art. 15 ust. 1 w zw. z art. 23 dekretu z 1955 r.). Dowody zebrane w sprawie wskazują jednoznacznie, że żona J.W. i syn F.W., do dnia 29 kwietnia 1955 r. (i dłużej) pracowali w Spółdzielni jako domownicy członka spółdzielni. Błędnie Sąd I instancji przyjął, że dotychczasowy właściciel W.W. porzucił swą działkę i działkę tę opuścił przed ukazaniem się dekretu z 1955 r. (s. 7 uzasadnienia I SA/Wa 2677/14). Istota pracy wspólnej na obszarze gruntów połączonym i scalonym wykluczała, by którykolwiek z członków wnoszących wkład gruntowy, mógł pracować na gruncie, który wniósł do spółdzielni na innych zasadach, jak na pozostałym gruncie, który uległ połączeniu, scaleniu a często i wymianie na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. nr 48, poz. 367; H. Świątkowski, J. Fiema, J. Ignatowicz, F. Stadnicki – op. cit. s. 125, uw. 3; s. 132-133, uw. 7; argum. ex art. 98 § 1 usz; J. Ignatowicz – op. cit. s. 226-228, uw. 1-5, 7). Brak jest jakichkolwiek podstaw, by ustawodawca uznawał, że praca w gospodarstwie rolnym indywidualnym członków rodziny właściciela gospodarstwa rolnego nie służyła realizacji obowiązku uprawy roli, ciążącego na właścicielu. Z tych samych względów brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że praca w gospodarstwie rolnym, stanowiącym wkład w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, bądź w samej spółdzielni, członków rodziny członka spółdzielni, nie służyła realizacji obowiązku uprawy roli, ciążącego na właścicielu. Błędnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że ww. gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez dotychczasowego właściciela a zatrudnienie J.W. i F.W. świadczy jedynie o zatrudnieniu ww. osób w Spółdzielni (s. 7, 8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2677/14). W rzeczywistości taka wykładnia art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r. opiera się na nieprawidłowym rozumieniu obowiązku osobistej pracy członka spółdzielni w ramach prowadzenia wspólnego gospodarstwa rolnego spółdzielni i pracy w tej spółdzielni domowników członka (argum. ex art. 95 § 1, art. 114 § 1 i 2 usz). Wykładnia systemowa, historyczna i celowościowa nakazuje przyjąć, że choć przed dniem wejścia w życie dekretu z 1955 r., jak i przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 1959 r., nie obowiązywało rozporządzenie z 1961 r., to pojęcie "gospodarstwo rolne opuszczone przez właściciela", którym posłużył się ustawodawca w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r., odpowiada treści tego pojęcia w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm.). Doprecyzowanie tego pojęcia nastąpiło w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 ze zm.; wydanym na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 1957 r.), w którym normodawca wskazał, że "za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę". Z wyżej przedstawionych przyczyn, dotyczących istoty prowadzenia wspólnego gospodarstwa rolnego w oparciu o osobistą pracę członków rolniczej spółdzielni produkcyjnej, dyspozycja art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r. nie mogła być spełniona, jeśli członek spółdzielni i jego domownicy pracowali w spółdzielni i zamieszkiwali na swej działce siedliskowej. Nie ulega wątpliwości, że zarówno właściciel, jak i jego małżonka i syn, zamieszkiwali w C., w domu należącym do gospodarstwa. Siedlisko tego gospodarstwa nie było wkładem, lecz stanowiło przedmiot mienia osobistego w rozumieniu Konstytucji PRL (J. Ignatowicz – op. cit. s. 227, uw. 2 i przywołane przez Komentatora poglądy doktryny). Nie ulega wątpliwości, że skoro grunty wkładu W.W. były użytkowane przez Spółdzielnię (H. Świątkowski, J. Fiema, J. Ignatowicz, F. Stadnicki – op. cit., s. 133), to było ono należycie uprawiane i nie ma podstaw do uznania, że to gospodarstwo rolne było opuszczone. Już samo przyjęcie w decyzji z [...] czerwca 1959 r., że gospodarstwo rolne W.W., mimo że było użytkowane przez Spółdzielnię, było gospodarstwem rolnym opuszczonym przed dniem 29 kwietnia 1955 r., stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r.), czego Minister Rolnictwa nie dostrzegł, a co Sąd I instancji błędnie aprobował. Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (przy czym normę odniesienia autor skargi kasacyjnej wskazał w zarzutach II. 1, 3-7, 11 i 12 oraz z uzasadnieniu skargi kasacyjnej; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09). Organy obu instancji, obowiązane były zbadać, czy w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 1959 r., zachodziła nieważność kontrolowanej decyzji nie tylko dlatego, że decyzja z [...] czerwca 1959 r. wydana została po śmierci W.W. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji błędnie zaaprobował pogląd zaprezentowany w decyzji z [...] czerwca 2014 r. Decyzja z [...] czerwca 1959 r. jest wyjątkowo ułomna – jest w istocie jedynie wypełnieniem szablonu (jak w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 2057/13); zawiera błędne powołanie danych pierwotnej promulgacji dekretu z 1955 r. (Dz. Ust. Nr 18, poz. 107), gdy od 21 lutego 1959 r. – w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 1959 r. – obowiązywał już dekret z 1955 r. w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78; nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego; przed pieczęcią okrągłą i podpisem urzędnika zawiera klauzulę "Decyzja niniejsza jest prawomocna i wykonalna". Wbrew ocenie Ministra Rolnictwa, błędnie aprobowanej przez Sąd I instancji, mimo że brak rozdzielnika do decyzji, wykładnia oświadczenia woli organu zawarta w decyzji z [...] czerwca 1959 r. prowadzi do wniosku, że adresatem tej decyzji był nieżyjący w dacie jej wydania W.W., gdyż tylko on jest wymieniony w tej decyzji. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (wyrok NSA z: 27.4.1983 r., II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl – OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14.11.2001 r., I SA 2462/99; 20.9.2002 r., I SA 428/01; 11.3.2008 r., I OSK 1959/06, Lex 505429; 30.9.2009 r., I OSK 1429/08; 6.6.2013 r., II OSK 383/12, Lex 1352914). Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, dalej Komentarz 2014, s. 666 nb 35). Trafnie Wojewoda Wielkopolski w decyzji z [...] maja 2012 r., stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 1959 r. z tej przyczyny. Badając tok rozumowania Ministra Rolnictwa, błędnie aprobowany przez Sąd I instancji należy wskazać, że brak w kontrolowanej sprawie jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że organ pragnął uczynić adresatem decyzji spadkobierców W.W., gdyż ich w żaden sposób nie wskazał. Akceptowanie argumentacji zaprezentowanego z zaskarżonej decyzji skutkowałoby tym, że kolejne naruszenie prawa przez Prezydium PRN działałoby na niekorzyść następców prawnych W.W., pracujących w Spółdzielni w dacie, o której mowa z art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r., jak i w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 1959 r., a którym prawo gwarantowało uprawnienie do odzyskania wkładu wniesionego do Spółdzielni przez męża i ojca obojga następców prawnych. Brak jakichkowiek podstaw do przyjęcia, że następcy prawni W.W. nie byli znani Prezydium PRN, skoro od wielu lat zamieszkiwali oni w niedużej wiosce, jaką było C.; żona i syn W.W. jako domownicy pracowali w tej samej Spółdzielni, której członkiem był zmarły [...] marca 1959 r. (ledwie 2 miesiące i 15 dni przed wydaniem decyzji z 4 czerwca 1959 r.). Brak jakichkolwiek dowodów, że J.W. i F.W. byli stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 1959 r. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pominięcie w postępowaniu wszystkich (prócz jednej) stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi; wyrok NSA z 6.12.1995 r., SA/Gd 374/95, cbosa) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104, akceptując wyrok SA/Gd 374/95). Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Przepisy prawa procesowego nie regulują treści materialnoprawnej, lecz regulują tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej. Dla wypracowania gradacji wad uwzględnia się sposób uregulowania czynności procesowych organów administracji publicznej przepisami prawa procesowego. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należy wziąć pod uwagę czynności procesowe organów administracji publicznej nakazane przepisami prawa, których niepodjęcie lub podjęcie z naruszeniem przepisów prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Celem wszystkich czynności procesowych jest rozpoznanie sprawy przez ustalenie jej stanu faktycznego, dającego umocowanie prawne do rozstrzygnięcia sprawy przez wyprowadzenie konsekwencji prawnej przyjętej w normie prawa materialnego. Przepisy prawa procesowego zawierają także czynności nakazane prawem, nie objęte podstawami wznowienia. Takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, nie objęte sankcją wzruszalności, stanowią rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stanowiąc o zastosowaniu sankcji nieważności decyzji z tego powodu, nie ograniczono w kpa rażącego naruszenia prawa wyłącznie do przepisów materialnoprawnych. Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/45-54; J. Borkowski, Komentarz 2014, s. 667, nb 36). Dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że w postępowaniu pominięto wszystkie strony (wszystkich następców prawnych W.W.; postanowienie z 15 maja 2009 r., I Ns 147/09 Sądu Rejonowego we Wrześni). Wbrew rozważaniom Ministra Rolnictwa, w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 24 ust. 3 rpa. Organ odwoławczy jedynie hipotetycznie przyjął, że doszło do wywieszenia w urzędzie wysyłającym, na co nie było żadnych dowodów. Minister Rolnictwa, a za nim Sąd I instancji, błędnie pominęli ustawowy wymóg dwukrotnego ogłoszenia w gazecie rządowej w odstępach co najmniej siedmiodniowych. W doktrynie, w okresie w którym zapadła decyzja z [...] czerwca 1959 r. jednoznacznie wskazywano, że doręczanie pism urzędowych stanowiło istotną i doniosłą w skutkach część postępowania administracyjnego. Prawidłowe doręczenie adresatom pism urzędowych zawierających oświadczenia organów państwowych, wiąże się integralnie z domniemaniem przyjęcia ich do wiadomości przez zainteresowanych. To warunkuje powstanie skutków prawnych, jakie nastąpić mają w wyniku wydanych zarządzeń. Dwukrotne ogłoszenie w gazecie rządowej (Monitor Polski lub dziennik urzędowy wojewódzkiej rady narodowej) w odstępach co najmniej siedmiodniowych. Doręczenie uważa się za dokonane w dniu drugiego ogłoszenia (B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych; s. 86, 87, 89). Minister Rolnictwa nie wykazał, by wymagane przez art. 24 ust. 3 rpa dwukrotne ogłoszenia się ukazały, mimo że zbadanie Monitora Polskiego lub dziennik urzędowy właściwej wojewódzkiej rady narodowej za 1959 r. nie nasuwało szczególnej trudności. W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania, lecz rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Naruszenie art. 138 § 2 kpa nie skutkowało wadliwością kontrolowanego rozstrzygnięcia. Usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 153 ppsa. Wojewódzki Sąd w prawomocnym wyroku I SA/Wa 1191/13 wskazał, że "obowiązkiem organu będzie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy przejęcie przedmiotowej nieruchomości odpowiadało zastosowanym w sprawie normom, jeśli nie [,] organ winien wskazać, czy zaistniały okoliczności z art. 156 § 1 kpa" lecz Sąd I instancji – ponownie prowadząc postępowanie – głównie z uwagi na wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 kpa (dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów), wymogu tego nie spełnił. Minister Rolnictwa, wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania, zawartym w wyroku I SA/Wa 1191/13, z powołaniem wyroku I OSK 282/10, Lex 745198, nie przeprowadził wszechstronnej oceny zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji z [...] czerwca 1959 r. Na tych błędach zaciążyły dwa podstawowe założenia, przyjęte w decyzji z [...] czerwca 2014 r.: "że w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy" i "że gdyby w czasie postępowania administracyjnego ustalono spadkobierców W.W., to omawiane gospodarstwo, jako opuszczone, i tak podlegałoby przejęciu na własność Państwa", mimo że w dacie o której mowa w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r., W.W. nie zmarł ani nie zaginął (s. 4 i 5 decyzji z [...] czerwca 2014 r.). Oba te podstawowe założenia organu odwoławczego były błędne, a Sąd I instancji nietrafnie je aprobował. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ppsa okazał się zasadny. Podstawowym założeniem decyzji z [...] czerwca 2014 r. jest przyjęcie, że "w prowadzonym obecnie postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy" (s. 4 decyzji z [...] czerwca 2014 r.), który to pogląd Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie aprobował. Tymczasem postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski, Komentarz 2014, s. 680, nb 1). Skoro Wojewódzki Sąd w prawomocnym wyroku I SA/Wa 1191/13 wskazał, że "obowiązkiem organu będzie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy przejęcie przedmiotowej nieruchomości odpowiadało zastosowanym w sprawie normom, jeśli nie [,] organ winien wskazać, czy zaistniały okoliczności z art. 156 § 1 kpa", to niedopuszczalnym było pominięcie dowodów z dokumentów i odpisów dokumentów, służących dokonaniu ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena prawna jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych; traci ona moc wiążącą w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 400, uw. 9). W postępowaniu nieważnościowym nie zachodziła jakakolwiek przeszkoda przeprowadzenia dowodu z odpisu protokołu z 21 lutego 1957 r. Nietrafnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyprowadził wniosek z poglądu zaprezentowanego w wyroku I SA/Wa 1191/13, że "pism tych nie można uznać za dokumenty, bowiem stanowią one kserokopie". Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w piśmiennictwie jest pogląd, że odpisem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w tym odpisem orzeczenia w rozumieniu art. 140 kpc, jest dokument wiernie odzwierciedlający treść oryginału orzeczenia albo jego kopia. Dokument ten nie musi być uwierzytelniony lub poświadczony za zgodność (postanowienie Sądu Najwyższego z 27.1.2006 r., III CK 369/05, OSNC 2006/11/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012 t. 1 s. 1127 uw. 32; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 217, uw, 1d; s. 223, uw. 5b; s. 226, uw. 5). Uszło uwagi Sądu i instancji, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia protokołu z 21 lutego 1957 r., opatrzona klauzulą "Za zgodność odpisu z oryginałem Września, dnia 15.12.2008", opatrzona podpisem "A." i pieczęcią podłużną "Z-ca Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii i Nieruchomości inż. G.A." (k. 171-169 akt administracyjnych), która nie nasuwa żadnych wątpliwości co do jej autentyczności i wiarygodności. Gdyby Minister Rolnictwa nabrał jednak jakichkolwiek wątpliwości co do autentyczności i wiarygodności owej kserokopii, winien zwrócić się do Wydziału Geodezji, Kartografii i Nieruchomości o nadesłanie oryginału owego dokumentu. Ocena tego dowodu może być kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem dnia 21 lutego 1957 r. w trakcie zebrania z udziałem przedstawicieli władz, przedstawiciela PGRN, Agronoma PGRN, Przewodniczącego Spółdzielni Produkcyjnej i wszystkich zainteresowanych wymianą gruntów stwierdzono w szczególności, że w Spółdzielni pozostaje 12 członków – w tym W.W. z wkładem stanowiącym działkę nr 1, o obszarze 7,89 ha (k. 170 akt administracyjnych - poz. 7), to nie ulega wątpliwości, że W.W. nie porzucił swego gospodarstwa rolnego i grunty o pow. 7,89 ha doń należące, nadal stanowiły wkład do Spółdzielni. W aktach sprawy brak dowodów, by W.W. porzucił nieruchomość rolną o po. 7,89 ha, której był właścicielem "przed ukazaniem się wyżej cyt. dekretu" [z 1955 r.], jak to bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjęto w decyzji z [...] czerwca 1959 r. (k. 92 akt administracyjnych). Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 kpa (pkt II.3-6 petitum skargi kasacyjnej), które z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie (wraz z zarzutami II.1 i 11, w których nie wskazano norm dopełniania). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów, przemawiających za tym, że w postępowaniu administracyjnym można prowadzić dowód z kserokopii (odpisów) dokumentów. Obowiązkiem Ministra Rolnictwa – w przypadku nabrania wątpliwości co do autentyczności i wiarygodności kserokopii dokumentów powołanych przez skarżącą, było zwrócenie się do organu, który dnia 15 grudnia 2008 r. uwierzytelnił odpis protokołu z 21 lutego 1957 r. z oryginałem (k. 169 akt administracyjnych), o nadesłanie oryginału tego dokumentu. Obowiązkiem Ministra Rolnictwa było zobowiązanie skarżącej o złożenie do akt administracyjnych w wyznaczonym terminie oryginałów oświadczeń T.Z. i H.K. z 17 czerwca 2010 r. i zaświadczenia Rolniczej Spółdzielni C. z 30 grudnia 1959 r., z pouczeniem u ujemnych skutkach niezłożenia tych dokumentów (art. 9, 7 i 77 § 1 kpa). Aprobowanie przez Sąd I instancji zaniechania tych działań wskazuje na uchylenie się przez Sąd I instancji od kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 kpa). Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w podobnej sprawie, w uzasadnieniu wyroku I OSK 2057/13). Zaskarżony wyrok narusza art. 133 § 1 ppsa przez pominięcie części dowodów złożonych do akt (mimo że Sąd I instancji w wąskim zakresie do tych dowodów się odniósł – s. 8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2677/14) i art. 151 ppsa, przez błędne oddalenie skargi. Skoro sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Z uwagi na to, że decyzja z [...] czerwca 2014 r. narusza prawo materialne (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r.) i prawo procesowe (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa), należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200, i art. 205 § 2 ppsa).