IV SA/Wa 1974/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Istotne okoliczności sprawy, jak wynika z jej akt, przedstawiają się następująco: Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 listopada 2007 r. inwestora – M. B. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...],[...],[...],[...] w obr. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie został spełniony jeden z wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 zawarty w pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz., 647 z późn. zm.), tj. teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B. wskazując, że drogą publiczną w przedmiotowej inwestycji jest ul. [...], ponieważ jest to droga wewnętrzna i ogólnodostępna. Inwestor ponadto podniósł, że wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami o ustanowienie w innym miejscu służebności przejścia i przejazdu do jej nieruchomości. W odwołaniu zawarto również wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia "pisma skierowanego do Delegatury Biura Gosp. Nieruchomościami o ustanowienie przejścia i przejazdu przez teren stanowiący własność [...] W. w taki sposób by przedmiotowa nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej, który nie budziłby żadnych wątpliwości". Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawiesiło postępowanie wszczęte odwołaniem M.B. Pismem z dnia 28 lutego 2012 r. M. B. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż obecnie przed Sądem Najwyższym toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Okręgowego w W. o stwierdzenie nabycia przez [...] przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie, a wynik przedmiotowej sprawy będzie miał wpływ na wynik postępowania, tj. ustalenie m.in. czy M. B. do przedmiotowej nieruchomości przysługuje prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjęło zawieszone postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. W wyniku powyższych zdarzeń w dniu 11 lipca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie podjęcia zawieszonego postępowania. Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] poinformowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż przed Sądem Najwyższym zakończyło się postępowanie kasacyjne w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] stanowiącej działki o nr ew. [...], [...] , [...], [...], [...] Po analizie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozważyło, czy w niniejszej sprawie brak jest dostępu do drogi publicznej, gdyż stanowi to punkt sporny w niniejszym postępowaniu. Dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż teren planowanej inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. Jednakże zgodnie z definicją legalną tego terminu zawartą w przepisie art. 2 pkt 14 ustawy, przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi, ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicja legalna dostępu do drogi publicznej, zawarta ww. przepisie, jest jasna i nie nasuwająca wątpliwości interpretacyjnych, a tym samym niedopuszczalna jest wykładnia językowa tego przepisu tak jak uczynił to organ I instancji wskazując, iż niewystarczające jest, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną skoro inwestor nie ma ustanowionej służebności na tej nieruchomości drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu organu I instancji, że niezłożenie przez inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dowodu potwierdzającego ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudze grunty, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie wymaga zbadania, jaki dostęp do drogi publicznej przewidziano w decyzji, którą dokonano wydzielenia działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr.[...]. W skarżonej decyzji zawarty jest zapis, z którego wynika, iż w ocenie organu I instancji ul. [...], przez którą teren planowany do zainwestowania ma mieć dostęp do drogi publicznej jest drogą wewnętrzną. Organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela stanowisko, że ul. [...] (działka nr ew. [...]-będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni) niewątpliwie jest drogą, która nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Drogę tą należy uznać za drogę osiedlową, ułatwiającą mieszkańcom poruszanie się po terenie. Jednocześnie jest ona drogą ogólnodostępną, bowiem każdy może z niej korzystać, brak jest bowiem w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń czy zakazów. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 81 oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 w tym w szczególności pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w szczególności wykonanie prawidłowej analizy zgodniej z wymogami art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, a także wyjaśnienie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz 138 § 2 K.p.a. jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotowa działka jest w użytkowaniu wieczystym Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]". Droga ta służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkańcom osiedla Spółdzielni, a nie innych podmiotów. Natomiast inwestor nie posiada i nie będzie posiadać w przyszłości tytułu prawnego do korzystania z tej nieruchomości. O powyższym jak i o tym, że Spółdzielnia nie ustanowiła na rzecz inwestora jakichkolwiek praw do korzystania z nieruchomości stanowiącej ul. [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji Spółdzielnia w dniu 28 stycznia 2008 r. poinformowała Delegaturę Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy [...]. W ocenie skarżącej organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien był zbadać parametry drogi wewnętrznej z punktu widzenia wymogów oraz zasad ruchu i bezpieczeństwa drogowego w zakresie poruszania się pojazdów i pieszych, ze szczególnym uwzględnieniem faktu zamknięcia ulicy [...] skierowania całego ruchu na ul. [....]. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze skargą złożoną na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, a więc decyzję uchylającą pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Zdaniem Sądu, pogląd ten pozostaje aktualny również na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu. Nadto, zgodnie z art. 15 k.p.a, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W konsekwencji obowiązywania zasady dwuinstancyjności ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Do jej zachowania nie wystarczy bowiem wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć organów administracji publicznej różnych stopni. SKO wskazało dwie przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Po pierwsze, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił sprawy dojazdu do planowanej inwestycji oraz nie dokonał analizy zgodnej z wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czym naruszył przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego. Na wstępie należy podkreślić, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy realizowany jest poprzez określony w art. 77 § 1 k.p.a. nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz omówionego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób, o którym mowa w art. 107 ust. 3 k.p.a. Wydając zgodną z prawem decyzję organy administracyjne są więc zobowiązane do przestrzegania ww. przepisów procedury administracyjnej, a zatem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., jako warunków niezbędnych do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Niezbędnym bowiem i koniecznym elementem możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego oraz stwierdzenia wystąpienia przesłanek w nich określonych, jest poczynienie przez orzekające organy jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, znajdujących oparcie w zgromadzonym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym, omówionym w uzasadnieniu decyzji. Trafność i zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga więc szczegółowego zbadania i rozważenia okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenia z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. 61 ust. 1 upzp, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istota sporu między stronami w niniejszej sprawie dotyczy de facto wyłącznie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, a więc kwestii, czy teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnić należy, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 14 upzp jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej ma miejsce wówczas, gdy teren nieruchomości przylega do działki drogowej. W przypadku zaś pośredniego dostępu taka bezpośrednia styczność działki z drogą publiczną nie występuje, niemniej teren inwestycji posiada dostęp do drogi albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, publ. lex nr 746565). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 1638/12, publ. lex nr 1277994; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 418/12, publ. lex nr 1248782). Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest zatem szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg tak rozumianego dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza zatem jedynie bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale także prawna i faktyczna możliwość realizacji zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Także możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Źródłem takiego dostępu może być służebność gruntowa oparta na tytule prawnym w postaci umowy, orzeczenie sądu, względnie zasiedzenia lub decyzji administracyjnej. W przypadku zaś drogi wewnętrznej stanowiącej własność osoby trzeciej należy uwzględnić prawo własności tej osoby i jego wolę w kwestii zgody na trwale korzystanie z jego terenu (por wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 418/12, publ. lex nr 1248782; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 98/12, publ. lex nr 1145751; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, publ. lex nr 953094). Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem organ I instancji istotnie nie wyjaśnił kwestii dostępu do drogi publicznej terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że sporna inwestycja nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nie mniej jednak zaprezentowana przez organ I instancji interpretacja dostępu do drogi publicznej jest błędna. Bez wątpienia w przypadku, gdy teren inwestycji graniczy z drogą wewnętrzną ogólnodostępną nie jest konieczne ustanowienie służebności korzystania z niej. Bowiem, jak wskazano powyżej w przypadku przylegania terenu inwestycji do drogi wewnętrznej ogólnodostępnej nie jest wymagane ustanowienie prawnego tytułu możliwości z jej korzystania przez inwestora. Słusznie więc organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Prezydenta w tym zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić wolę właściciela drogi wewnętrznej w zakresie możliwości korzystania z niej przez inwestora. Ustalenia to ma, zdaniem Sądu, rozstrzygające znaczenie dla oceny kwestii, czy sporna nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu, o którym mowa na wstępie rozważań prawnych uzasadnienia wyroku. Niezależnie od powyższego pamiętać należy, że zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury istotne jest, aby dostęp do drogi publicznej istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., sygn II SA/Bk 426/10, LEX nr 752310, wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1526/11, LEX nr 1107936). Z uwagi zatem na okoliczność, że organ I instancji w swej decyzji dokonał błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp, nadto nie dokonał prawidłowej analizy w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, a tym samym nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, w tym także związanych z dostępem spornej inwestycji do drogi publicznej, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez SKO. Reasumując, w ocenie Sądu sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty dawały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego, gdyż sanowanie wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.