I SA/Rz 1039/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014r. sprawy ze skargi G. Z. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu G. Z. od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych w miejscowości Z." nr [...] w ramach Działania 1.4 Promocja gospodarcza i aktywizacja inwestycyjna regionu, Schemat A Projekty inwestycyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 1) stwierdza, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] w R., 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] w R. na rzecz skarżącej G. Z. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W zaskarżonej uchwale z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu Gminy Z. (dalej gmina lub skarżąca), od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych w miejscowości Z.", w ramach działania 1.4 Promocja gospodarcza i aktywizacja inwestycyjna regionu, Schemat A Projekty inwestycyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), art. 25 pkt 1, art. 30 b ust. 1, ust. 4, ust. 9 oraz ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) - dalej z.p.p.r. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 lutego 2014 r. gmina złożyła do Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (dalej określana także jako - IZ) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych w miejscowości Z.". Wniosek został zarejestrowany pod nr [...], a następnie poddany ocenie formalnej. W piśmie z dnia 19 lipca 2014 r. skarżąca została poinformowana o odrzuceniu wniosku na etapie oceny formalnej. W uzasadnieniu IZ podała, że przyczyną odrzucenia wniosku jest naruszenie zakazu podwójnego finansowania tych samych wydatków w dwóch projektach. IZ wskazała, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 kwietnia 2014 r., w jej ocenie zakres rzeczowy ocenianego projektu pokrywa się w znacznej części z zakresem rzeczowym projektu o tej samej nazwie o nr: [...], także złożonym przez Gminę Z. w odpowiedzi na konkurs ogłoszony w 2012 r. (III edycja). Projekt ten był objęty umową z dnia 16 sierpnia 2013 r. o dofinansowanie projektu pn. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych w miejscowości Z." nr: [...]. Umowa ta została rozwiązana przez IZ oświadczeniem z dnia 18 kwietnia 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu 23 kwietnia 2014 r. Oświadczenie to zostało złożone na podstawie uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W odpowiedzi na wniosek skarżącej o realizację płatności z dnia 15 maja 2014 r. IZ oświadczyła, że projekt został skreślony z listy wniosków do dofinansowania. W dniu 25 czerwca 2014 r. (kiedy to została zatwierdzona lista sprawdzająca) Instytucja Zarządzająca dokonała negatywnej oceny wniosku, a o negatywnej ocenie skarżąca została poinformowana pismem z dnia 19 lipca 2014 r. W dniu 1 sierpnia 2014 r. gmina złożyła protest, w którym przedstawiła swoją argumentację przemawiającą w jej ocenie za uznaniem, że nie było przeszkód do pozytywnej oceny formalnej ocenianego wniosku. Instytucja Zarządzająca w zaskarżonej następnie uchwale stwierdziła, że protest nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podniesiono, że z wniosku o dofinansowanie zgodnie z danymi na dzień złożenia wniosku musi wynikać, że podmiot spełnia kryteria udziału w konkursie i może ubiegać się od dofinansowanie. Skoro zatem w momencie złożenia obecnie ocenianego wniosku o dofinansowanie występowała przeszkoda w postaci potencjalnego podwójnego finansowania tych samych wydatków w obu projektach zasadnym było dokonanie takiej a nie innej oceny projektu. Podkreślono przy tym, że przy ocenie wniosku decydujące znaczenie ma stan jaki miał miejsce na dzień złożenia wniosku. Jeżeli więc na ten moment obowiązywała umowa o dofinansowanie projektu o tym samym zakresie rzeczowym to występowała przesłanka potencjalnego podwójnego finansowania. Instytucja Zarządzająca wskazała, że zgodnie z art. 54 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z 2006 r., Nr 210, s. 25 ze zm.) wydatki współfinansowane z funduszy nie mogą otrzymywać pomocy z innego wspólnotowego instrumentu finansowego (zasada zakazu podwójnego finansowania tych samych wydatków). Oczywistym jest, że powyższa zasada mogłaby zostać naruszona wprost dopiero po zawarciu umowy na dofinansowanie ocenianego wniosku i zapłaceniu przez Instytucję Zarządzającą środków unijnych drugi raz za te same wydatki poniesione przez beneficjenta w ramach obu projektów. Niemniej jednak z istoty kontroli krzyżowej dokonywanej przez Instytucję Zarządzającą w ramach oceny formalnej projektu wynika obowiązek weryfikacji czy te same wydatki potencjalnie nie zostaną dwa razy zrefundowane ze środków wspólnotowych (czyli czy nie występuje potencjalne zagrożenie podwójnym finansowaniem wydatków). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w postanowieniach załącznika nr 9.16 do instrukcji Wykonawczej IZ RPO WP na lata 2007-2013. Z dokumentu tego wynika, że elementem oceny formalnej wniosków o dofinansowanie jest weryfikacja ewentualnego wystąpienia podwójnego dofinansowania. Owo potencjalne zagrożenie podwójnym finansowaniem wszystkich wydatków w analizowanym projekcie prowadzi do negatywnej oceny wniosku, Ponadto zgodnie z art. 60 lit. a) wyżej wskazanego rozporządzenia nr 1083/2006 IZ RPO WP odpowiada za zapewnienie, że operacje są wybierane do dofinansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu oraz że spełniają one mające zastosowania zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Ponadto zgodnie z art. 60 lit. b) rozporządzenia nr 1083/2006 IZ RPO WP jest odpowiedzialna za weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Skoro zatem IZ RPO WP ma obowiązek przestrzegać reguły, aby wybierane projekty nie naruszały zasad wspólnotowych, w tym w szczególności zasady zakazu podwójnego dofinansowania, zaś kontrola krzyżowa ze swej istoty weryfikuje potencjalność jej występowania i jest mechanizmem, który ma zapobiegać pojawieniu się podwójnego dofinansowania w projekcie, to negatywny wynik kontroli krzyżowej projektu powinien tak jak w tym przypadku, skutkować negatywną oceną projektu. Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą uchwałę do sądu administracyjnego, zarzucając Instytucji Zarządzającej naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. a) art. 26 ust. 2 z.p.r.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że pozytywna ocena formalna wniosku, dokonana po uchyleniu ryzyka podwójnego finansowania (co nastąpiło po dniu złożenia przez skarżącą wniosku o dofinansowanie, tj. po dniu 28 lutego 2014 r.), naruszałby zasady przejrzystości oraz równego traktowania beneficjentów, b) art. 34 ust. 1 oraz art. 54 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w wyniku pozytywnej oceny formalnej wniosku, dokonanej po uchyleniu ryzyka podwójnego finansowania (co nastąpiło po dniu złożenia przez skarżącą wniosku o dofinansowanie, tj. po dniu 28 lutego 2014r.), doszłoby do naruszenia zakazu; podwójnego finansowania, - przepisów postępowania tj. a) rozdziału 5.4 podrozdział 4 pkt 1 oraz 2 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013, poprzez przyjęcie, że w wyniku dokonania pozytywnej oceny formalnej doszłoby do naruszenia zakazu podwójnego finansowania tych samych wydatków dwa razy ze środków publicznych, b) pkt 5.1 Ocena formalna ppkt 1 w związku z ppkt 11 Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działanie 1.4 Promocja gospodarcza i aktywizacja inwestycyjna regionu, Schemat A Projekty inwestycyjne, poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej nie spełnia warunków uzasadniających dokonanie pozytywnej oceny formalnej, pomimo tego, że wniosek był kompletny i wypełniony zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa, nie zawierał poważnych braków ani błędów formalnych bez możliwości ich poprawy, a w konsekwencji poprzez odrzucenie wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że IZ uzasadniając swoje stanowisko błędnie powołuje się na wyroki sądów administracyjnych wydane w sprawach o sygn. I SA/Kr 1687/09, I SA/Rz 611/14. Wyroki te dotyczą innych stanów faktycznych i nie mogą uzasadniać prawidłowości prezentowanego przez organ stanowiska w sprawie. W stanie faktycznym, w którym orzekał WSA w Krakowie obowiązywało postanowienie regulaminu konkursu, według którego warunkiem uczestnictwa w konkursie było złożenie pełnej dokumentacji w określonym terminie przez podmiot wymieniony w § 14 Regulaminu konkursu. Tym samym, z samego postanowienia regulaminu wynikało, że wniosek może złożyć podmiot będący Instytucją Otoczenia Biznesu i musi spełniać to kryterium podmiotowe według stanu na dzień złożenia wniosku. To właśnie zapis regulaminu przesądził o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sądu. W przypadku wyroku WSA w Rzeszowie chodziło o wynikający z powszechnie obowiązujących (oraz zawartych w regulaminie konkursu) przepisów zakaz udzielania pomocy przekraczającej kwotę stanowiącą równowartość 200.000 euro w okresie bieżącego roku kalendarzowego i dwóch poprzednich lat kalendarzowych. Warunek ten musiał zostać spełniony (a nie był) nie tylko na dzień złożenia wniosku, ale także na dzień oceny formalnej oraz przede wszystkim na dzień podpisania umowy o dofinansowanie. Ponadto w ocenie skarżącej gminy zarówno w przepisów krajowych jak i unijnych mających zastosowanie w sprawie nie wynika zakaz występowania ryzyka podwójnego finansowania na etapie oceny formalnej wniosku. Gmina w tej mierze powołała się między innymi na przepisy art. 34 oraz art. 54 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. W jej ocenie w przepisach tych chodzi o wydatki które już są "współfinansowane". Jej zdaniem nie może być wątpliwości, że przepisy rozporządzenia Rady nr 1083/2006 winny być interpretowane w sposób prowadzący do spełnienia jego celów które zostały określone w art. 9 tego rozporządzenia. Gmina podkreśliła także, że z Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 wprost wynika, że zasada podwójnego finansowania dotyczy "zrefundowania tych samych wydatków". Literalny zapis dotyczący "zrefundowania" wydatków zostały użyty w formie dokonanej, odnosi się zatem wprost do sytuacji, kiedy wydatki zostały sfinansowane dwukrotnie (tzn. zostały już raz sfinansowane i miałby zostać ponownie sfinansowane). Również z kolejnych punktów opisujących przypadki podwójnego finansowania wynika, że dotyczą one sytuacji, kiedy po raz drugi refundacja została już dokonana, np. pkt 4 podaje przykład "sfinansowania" wydatku z pożyczki, a następnie "otrzymania" refundacji. W ocenie gminy wbrew stanowisku IZ ryzyko podwójnego finansowania nie musi zostać wykryte i unicestwione na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Nie ma bowiem przeszkód, by zostało to dokonane na etapie weryfikacji wniosku o płatność. Dopiero wówczas istnieje najbardziej obiektywna możliwość potwierdzenia, czy przelane środki będą drugi raz finansowały ten sam wydatek, który już został sfinansowany (już zostały przelane środki). Ponadto IZ posiadała wiedzę o okolicznościach faktycznych stanowiących następnie podstawę do odstąpienia od umowy i o zmianie zakresu rzeczowego inwestycji w ramach umowy o dofinansowanie z dnia 16 sierpnia 2013 r. jeszcze przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach IV edycji projektu tj. przed dniem 28 lutego 2014 r. Tym samym, nawet gdyby przyjąć, że warunek podwójnego finansowania należy badać według stanu na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, to i tak IZ nie może zasadnie twierdzić, jakoby w tym dniu istniało ryzyko podwójnego finansowania tych samych wydatków - skoro IZ miała już wówczas wiedzę o ciążącym na niej obowiązku odstąpienia od umowy, który to obowiązek został następnie wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny (art. 30c ust. 3 i ust. 5 z.p.p.r.), a także wskazuje (w art. 30e z.p.p.r.), że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przez sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany dokonać kontroli legalności zaskarżonej formy działania organu administracji z uwzględnieniem źródeł prawa, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji tj. Konstytucji RP, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego - na obszarach działania organów, które je ustanowiły. Sądowa kontrola obejmuje również zgodność z normami prawa wspólnotowego. Ponadto skoro z art. 184 Konstytucji nie wynika, aby kontrola sprawowana przez sądy administracyjne dotyczyła jedynie zgodności działań administracji publicznej z normami prawa powszechnie obowiązującego i skoro w ustawie o zasadach polityki rozwoju ustawodawca tak postanowił, sąd administracyjny kontroluje też ocenę projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych w systemie realizacji programów operacyjnych, dokonywaną przez instytucję zarządzającą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sprawach określonych w art. 30c z.p.p.r. kontroli podlega naruszenie prawa w postaci wszelkich przepisów regulujących prowadzenie oceny projektu, zarówno przepisów wymienionej ustawy, jak i przepisów wykonawczych do niej zawartych w systemie realizacji programów operacyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. II GSK 315/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego, nie stanowią prawa miejscowego, skoro są uchwalane przez Zarząd województwa, który jest organem wykonawczym województwa, a nie przez Sejmik województwa, nie mniej jednak spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Znajdują bowiem umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mają charakter generalny, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie projektu i są dla nich wiążące. Na podstawie art. 30c ust. 1 z.p.p.r., po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 z.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie wg powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie, co skutkuje stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że spór sprowadza się w sprawie do oceny, czy prawidłowo Instytucja Zarządzająca uznała na etapie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie pn. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych w miejscowości Z.", że zachodzi ryzyko potencjalnego podwójnego finansowania tych samych wydatków. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy ryzyko takie nie występowało. Trzeba bowiem tutaj podkreślić, na co także słusznie zwrócono uwagę w skardze, że z uzasadnienia uchwały z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Zarządu Województwa [...] wynika, że informację o podstawie do odstąpienia od umowy z dnia 16 sierpnia 2013 r. Zarząd posiadała już w dacie składania przez gminę drugiego wniosku o dofinansowanie projektu o takim samym zakresie rzeczowym. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazuje się pismo beneficjenta z dnia 21 sierpnia 2013 r. w którym informował on o sprzedaży działek i wystąpił z prośbą o dokonanie ponownej oceny merytorycznej spowodowanej zagrożeniem w realizacji wskaźników, zwracając się jednocześnie o zmianę zakresu rzeczowego - wyłączenie z finansowanego zakresu części inwestycji (pkt 5 uzasadnienia uchwały). Ponadto Instytucja Zarządzająca pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. wezwała gminę do złożenia dodatkowych wyjaśnień w kwestii: - planowanej sprzedaży terenów objętych projektem jeszcze przed złożeniem w dniu 30 sierpnia 2012 r. wniosku, o czym świadczy ogłoszenie z dnia 16 lipca 2012 r. ARP Oddział w M. o zaproszeniu do przetargu na nabycie prawa własności nieruchomości nr 1066/7 i 351/14, - nieujawnienia faktu sprzedaży wskazanych powyżej działek (9 października 2012 r.) w okresie trwania oceny formalnej wniosku tj. od dnia 30 sierpnia 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. Ostatecznie okoliczności wskazane przez gminę w piśmie z dnia 21 sierpnia 2013 r. dotyczące zmiany zakresu rzeczowego projektu który miał być realizowany na podstawie umowy z dnia 16 sierpnia 2013 r. stały się podstawą do rozwiązania tej umowy. Z powyższego wynika, że IZ posiadała wiedzę o okolicznościach faktycznych stanowiących następnie podstawę do odstąpienia od umowy i o zmianie zakresu rzeczowego inwestycji w ramach umowy o dofinansowanie z dnia 16 sierpnia 2013 r. jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie w ramach kolejnej edycji projektu tj. przed dniem 28 lutego 2014 r. Oznacza to, że w dniu składania drugiego wniosku o dofinansowanie wiadomym było, że umowa z dnia 16 sierpnia 2013 r. nie będzie realizowania. Prowadzi to z kolei do wniosku, że nie istniało ryzyko finansowania tych samych wydatków. Ostatecznie więc Sąd uznał, że organ w niedostateczny sposób uwzględnił wynikającą z art. 26 ust. 2 z.p.p.r. zasadę równego dostępu do pomocy i przejrzystości, przez co naruszone zostało prawo i w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. , stwierdził że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej gminy, zwrot kosztów postępowania sądowego.