II SAB/Łd 175/14

Dnia 18 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy L. do załatwienia wniosku D. R. z dnia 15 września 2014 roku, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w zakresie pytań skierowanych do Wójta Gminy L.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wójtowi Gminy L. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza na rzecz D. R. od Wójta Gminy L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotów kosztu postępowania. LS Pismem z dnia [...]. D.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 15 września 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. jaka jest aktualna imienna lista osób (imię i nazwisko) zatrudnionych w Urzędzie Gminy z wyszczególnieniem piastowanego stanowiska i wielkości etatu, z uwzględnieniem umów – zleceń; 2. czy po podziale działki należącej do Wójta (nr [...],) w K. prowadzone było postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty adiacenckiej i z jakim skutkiem; 3. do Pana redaktora P. - dlaczego nie otrzymałem odpowiedzi na pytanie z 4 i 21 lipca 2014 r. dotyczące kosztów ogłoszenia sądowego w Wiadomościach L. zamieszczonych przez Pana T.R.? - dlaczego materiały do Wiadomości L. należy nadsyłać jedynie w formie elektronicznej ? - czy jest Pan nadal Kierownikiem Referatu Rolnictwa Urzędu Gminy, a jeśli nie to jakie stanowisko Pan piastuje ? 4. do Przewodniczącego R. - z jakiej placówki WFOŚR otrzymał Pan dotacje do kolektorów w kwocie 9182.00 zł i jakiej wielkości kolektory Pan zainstalował i gdzie? - czy w okresie ostatnich 6 lat dokonywał Pan podziału posiadanych działek i czy w związku z tymi podziałami prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej? Do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał odpowiedzi. W dniu 3, 6 i 8 października 2014 r. bezskutecznie próbował spotkać się z panią sekretarz oraz Wójtem gminy. Wójt odmówił jego przyjęcia oraz zabronił pani sekretarz prowadzenia z nim rozmowy. W związku z tym zdaniem skarżącego doszło do bezczynności w udzieleniu informacji publicznej i skarga jest zasadna. Skarżący wniósł o "nakazanie Wójtowi Gminy w L. T. B. udzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w mailu z dnia 15.09.2014 roku w zakresie skierowanych do niego pytań w terminie 3 dni od ogłoszenia wyroku", zasądzenie kosztów postępowania i "zwrot kosztów czterokrotnej wizyty w Urzędzie Gminy w L.". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia z 6 września 2001 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o dostępie do informacji publicznej poprzez przedłużenie terminu do jej udzielenia. Zgodnie z art. 14 ustawy w sprawie przekazania informacji publicznej pismo zostało przesłane na adres zamieszkania skarżącego z uwagi na fakt, iż we wniosku nie podał sposobu jego doręczenia. Skarżący w dniu 2 października 2014 r. odebrał pismo. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 15 września 2014 r. zawiera wiele pytań, co do których istnieje wątpliwość, czy dotyczą one informacji publicznej. Urząd Gminy do którego skarżący złożył wniosek stoi na stanowisku, iż nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na jedno czy kilka pytań, a na pozostałe pytania udzieli informacji później. Znacznie korzystniejsze w ocenie organu jest udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania jednocześnie, bowiem daje to skarżącemu lepszy obraz stanu faktycznego. Dlatego zdecydowano o przedłużeniu terminu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie od informacji publicznej. Po przygotowaniu odpowiedzi na poszczególne pytania przez odpowiednie komórki organizacyjne Urzędu Gminy w L. zostanie udzielona odpowiedź wnioskodawcy. Organ dodał, że zgodnie z pismem z dnia 29 września 2014 r. udzieli skarżącemu odpowiedzi do dnia 15 listopada 2014 r. Biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz akta sprawy stwierdził, że brak jest w chwili obecnej podstaw do wniesienia skargi, w której skarżący wnosi nakazanie organowi udzielenie informacji. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. skarżący złożył do akt sprawy, po okazaniu oryginału, kserokopię pisma z dnia 14 listopada 2014 r. stanowiącego odpowiedź Urzędu na złożony przez niego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Warto przypomnieć, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, LEX nr 1028759). W przedmiotowej sprawie D.R. we wniosku z dnia 15 września 2014 r. zaadresowanym do Urzędu Gminy L. zawarł pytania skierowane do trzech podmiotów pełniących funkcje publiczne – Wójta Gminy, K.P. (Kierownika Referatu i Gospodarki Ziemią) oraz T.R. (Przewodniczącego Rady Gminy L.). Wobec zaskarżenia bezczynności Wójta Gminy L. skarga w zakresie pytań dotyczących K. P. i T. R. nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Wójt Gminy nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia informacji na pytania skierowane do innych podmiotów mających siedzibę w Urzędzie Gminy L., tym samym nie można postawić mu w tym zakresie zarzutu bezczynności. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu w tej części skargi (pkt 2 wyroku). W odniesieniu do pytań skierowanych do Wójta Gminy L. wskazać należy, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd może jedynie zobowiązać organ do rozpoznania wniosku strony, nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku strony w inny sposób. Ponadto, dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Wójt Gminy L. powiadomił co prawda skarżącego, w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że z uwagi na konieczność dokonania analizy żądanych informacji oraz zgromadzenia materiału dowodowego termin udostępnienia informacji przedłuża do 15 listopada 2014 r. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. skarżący przedłożył też pismo Wójta Gminy z dnia 14 listopada 2014 r. skierowane do niego w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 września 2014 r. Pisma tego nie można jednak uznać za wypełnienia obowiązku udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego. W pytaniu zawartym w pkt 1 wniosku skarżący domagał się udostępnienia aktualnej imiennej listy osób (imię i nazwisko) zatrudnionych w Urzędzie Gminy z wyszczególnieniem piastowanego stanowiska i wielkości etatu z uwzględnieniem umów-zleceń. W piśmie z dnia 14 listopada 2014 r. Wójt przesłał natomiast skarżącemu listę zawierającą informację o ilości osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne referaty. Taka odpowiedź nie jest odpowiedzią na wniosek skarżącego. Nie jest bowiem udzieleniem informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela wprawdzie informacji, ale dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też udziela informacji wymijającej, dalece niepełnej. Sytuację taką należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt II SAB/Wa 280/10 i z dnia 12 kwietnia 2010r., sygn. akt II SAB/Wa 40/10 oraz w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela to ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych. W odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 2 wniosku Wójt Gminy wyjaśnił w piśmie z dnia 14 listopada 2014 r., że informacja dotycząca podziału działki w K. i wymierzenia opłaty adiacenckiej nie jest informacją publiczną, bowiem dotyczy sfery prywatnej jego i jego żony. Przypomnieć w tym miejscu należy, że co do zasady ograniczenia w możliwości udzielenia informacji publicznej znajdują swoje miejsce w decyzji organu. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji jednak o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Na tle przytoczonej normy prawnej wypracowane zostało stanowisko, według którego co do zasady prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Niemniej jednak w drugim zdaniu tego przepisu określono, kiedy takie prawo nie podlega ograniczeniom ze względu na prywatność – ograniczenie to nie dotyczy informacji spełniających łącznie dwa kryteria: po pierwsze informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, i po drugie mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn.akt VIII SA/Wa 621/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powołania się na prywatną sferą życia funkcjonariusza publicznego powinna zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia, dlatego też uznać należało, że pozostaje w bezczynności. Bezsprzecznie Wójt Gminy L. jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i mimo wniosku skarżącego nie podjął czynności materialno-technicznej (nie udzielił informacji), ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (w przypadku stwierdzenia ku temu podstaw). Wobec nie podjęcia przez organ, w nakazanym prawem terminie, działań uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej skarga na bezczynność okazała się zasadna w części dotyczącej Wójta Gminy L. Wobec powyższego, należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w sposób prawem przewidziany w zakreślonym terminie, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Badając przedmiotową skargę Sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Oceniając bezczynność organu i mając na względzie okoliczności sprawy, w szczególności czas jaki upłynął od złożenia wniosku, udzielenie informacji niepełnej (pkt 1 wniosku) i pozostawanie w bezczynności w zakresie pkt 2 wniosku, Sąd uznał, że miała ona charakter rażący, czemu dał wyraz w pkt 3 wyroku. Charakteru tego nie zmienia również fakt wystosowania przez organ do skarżącego pisma z dnia 29 września 2014 r. w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z informacją, iż udzieli skarżącemu odpowiedzi w terminie dwóch miesięcy, to jest do dnia 15 listopada 2014 r. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (14 dni), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Mimo formalnie zachowania terminu do wysłania tego pisma, organ nie wykazał żadnej obiektywnej przyczyny konieczności przedłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej skarżącemu. Z całą pewnością nie był to skomplikowany charakter żądanej informacji wymagającej zwiększonego nakładu pracy, czy może jej wytworzenia bądź przetworzenia, co w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza złożona na rozprawie kserokopia "udzielonej odpowiedzi" przez organ noszącej datę 14 listopada 2014 r. Konsekwencją orzeczenia zawartego w punkcie 3 wyroku jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 3 p.p.s.a. w wysokości 500 zł, adekwatnej w ocenie Sądu do stopnia naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania na rzecz skarżącego orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. IB