II GSK 844/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3039/14 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 3039/14 oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 15 lipca 2014 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) Wspólnota Mieszkaniowa C. i Ż. w W. wniosły o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego A. Z.(skarżący) w związku z operatem szacunkowym z dnia 31 października 2008 r., wykonanym na zlecenie Zarządu Mienia Skarbu Państwa., określającym wartość nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr ... obrębu 6-01-10 o powierzchni 9 823 m2 nr, położonej przy ul. C. i B i Ż. w W.. Określona wartość przedmiotu wyceny wynosi 47 523 674 zł. Wartość rynkowa nieruchomości określona została w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2011 r., Minister orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego A. Z. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Po złożeniu przez A. Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia 2 września 2011r. Minister przekazał sprawę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziła naruszenie przepisów prawa i wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż w sporządzonym przez skarżącego operacie szacunkowym nie umieszczono informacji o prawie obciążającym wycenianą nieruchomość. Opis stanu prawnego zawiera jedynie informacje o numerze księgi wieczystej, oznaczeniu nieruchomości i jej właścicielu. Brak jest informacji o użytkowniku wieczystym, okresie użytkowania wieczystego, jak i treści zapisów w dziale III i IV księgi wieczystej. Stwierdzono jedynie, że brak jest "przewidywanych obciążeń nieruchomości wycenianej". Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że zarzut ten jest "nietrafny oraz sprzeczny z logiką" "skoro nieruchomość jest obciążona służebnością, a jednocześnie istnieje na niej budynek mieszkalny oznacza to, że ustanowiona służebność nie ma wpływu na możliwość posadowienia budynku w zakresie, jakim on istnieje" oraz "kwestia obciążeń ograniczonymi prawami rzeczowymi pozwalającymi na przejazd i przemarsz przez nieruchomość na wartość nieruchomości wpływu nie ma, albowiem w sensie ustalonych możliwości realizacji zabudowy jest ona czynnikiem bez znaczenia - ograniczenie to jest bowiem odzwierciedlone już przyjętą oceną z tytułu cechy odzwierciedlającej "intensywność zabudowy". Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne jest przede wszystkim pominięcie w operacie szacunkowym analizy treści tego zapisu oraz niezamieszczenie jakiejkolwiek informacji o tym prawie, a w dalszej kolejności niedokonanie analizy ewentualnego wpływu takiego obciążenia na określoną wartość. To, zdaniem Ministra świadczy o braku szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej jako u.g.n.). Organ zauważył ponadto, że skarżący w pisemnych wyjaśnieniach przyznał, że kilka cen nieruchomości wykorzystanych w procesie szacowania zawiera podatek VAT. Jednak jego zdaniem, nie miało to znaczenia, gdyż ceny maksymalna i minimalna były cenami netto, nie zawierały podatku VAT i tym samym cena średnia również nie zawierała tego podatku. Organ stwierdził, że metoda korygowania ceny średniej opisana jest w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Z przepisu tego wynika, że korekcie podlega cena średnia ustalona ze wszystkich nieruchomości podobnych, a nie jak to wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, średnia obliczona jedynie z uwzględnieniem ceny minimalnej i maksymalnej. Zatem, skoro przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego model matematyczny prowadzi do wyeliminowania ceny średniej, to model ten należałoby uznać za sprzeczny z dyspozycją tego przepisu. Wobec powyższego Minister uznał, że rzeczoznawca majątkowy A.Z. naruszył przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie dochował szczególnej staranności odnoszącej się do zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości poprzez uwzględnienie w wycenie cen nieruchomości powiększonych o podatek VAT oraz bez tego podatku. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany, o której mowa w art. 175 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na względzie uzasadnienie wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz całość zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister uznał, że kara nagany, będzie karą właściwą. Wskazano, że kara nagany jest adekwatna do popełnionych przez skarżącego błędów i należy uznać, że będzie stanowiła wystarczającą przestrogę w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Organ stwierdził, że analiza wykonywania przez innych rzeczoznawców majątkowych operatów szacunkowych i uwzględnienia w procesie wyceny cen nieruchomości z podatkiem VAT lub bez niego, nie wpłynie w żaden sposób na ocenę pracy skarżącego, bowiem uzasadnieniem własnych błędów, nie może być okoliczność, że w innych operatach szacunkowych rzeczoznawcy majątkowi popełniają podobne błędy. Na rzeczoznawcę majątkowego nałożono obowiązek wykonywania czynności zawodowych ze szczególną starannością, a to oznacza, że powinien dołożyć ponadstandardowej staranności przy ich wykonywaniu. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia deliktu dyscyplinarnego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 194 ust. 1c u.g.n.. Czynności zawodowe, objęte postępowaniem miały miejsce w dniu 31 października 2008 r. (data sporządzenia operatu szacunkowego), natomiast organ dowiedział się o nich w dniu 11 marca 2010 r. ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej C.. i B oraz Ż. .w W.. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej zostało wszczęte z urzędu i sprawa została przekazana Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2010 r. W świetle powyższego organ stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A.Z. na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) uznał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz. U. z 2014 poz.266). Sąd I instancji zaznaczył, że nie jest uprawniony do badania podnoszonych w sprawie zarzutów o charakterze merytorycznym wynikających z wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych (np. oceny prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości zgodnie ze standardami wyceny). Sąd wyjaśnił, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego przede wszystkim nie bada operatu szacunkowego pod kątem czy ustalona w nim wartość odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z zasadą wynikającą z art. 175 u.g.n. Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy wymiarze kary (adekwatność do popełnionych uchybień i przestroga w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego). W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister odniósł się również do zarzutów skarżącego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, że postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej zawiera szereg nieprawidłowości, które powodują, ze jej ustalenia nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, w którym brał czynny udział. Organ wyjaśnił szczegółowo na czym polegało naruszenie przez skarżącego przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazując, że skarżący nie dochował szczególnej staranności odnoszącej się do zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości poprzez brak umieszczenia w sporządzonym przez skarżącego operacie szacunkowym informacji o prawie obciążającym wycenianą nieruchomość oraz uwzględnienie w wycenie cen nieruchomości powiększonych o podatek VAT oraz bez tego podatku. Wobec tego zachodziła podstawa do zastosowania wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci nagany, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Ponadto Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje wynik innego toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego, wobec czego oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt tego postępowania. A. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: A) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika obowiązek zamieszczania w operacie szacunkowym oczywistych zapisów potwierdzających niekwestionowany przez nikogo stan prawny szacowanej nieruchomości gdyż brak takich zapisów świadczy o tym, że rzeczoznawca majątkowy nie przejawiał należytej staranności przy sporządzaniu operatu, podczas gdy wymieniony wcześniej przepis wyraźnie wymogu takiego nie zawiera, - art. 155 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów w zakresie określenia pojęcia "zbioru danych" jakie ma zawierać operat szacunkowy, B) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego dotyczącego innej sprawy prowadzonej przeciwko temu samemu skarżącemu zawierającej identyczne (jak w sprawie będącej przedmiotem postępowania sądowego) zarzuty ocenione wówczas przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako nie dające podstaw do ukarania skarżącego karą dyscyplinarną i powodujące umorzenie postępowania, co świadczy o nierównym traktowaniu skarżącego w zakresie jego odpowiedzialności dyscyplinarnej, a który to dowód w sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. dokonaną przez Sąd I instancji lakoniczną analizą art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności polegającej na przyjęciu ustaleń dokonanych przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej bez zwrócenia uwagi na to, że kwestionowany operat sporządzony został przez skarżącego w 2008 r. i wiele kwestii, które w owym czasie (na datę sporządzania operatu) wydawały się wątpliwe czy różnie były przyjmowane w środowisku rzeczoznawców majątkowych teraz tych wątpliwości nie budzą czy różnic nie wywołują. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się do skwitowania zarzutów naruszenia prawa procesowego wyjaśnieniem, że nie mogą być one uznane za trafne skoro z akt sprawy wynika, że "skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, w którym brał czynny udział", a nadto dość skrótowe odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że kontrolując wyrok sądu I instancji NSA działa jedynie w granicach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, a pod rozwagę z urzędu bierze tylko przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania nie wystąpiła. A. Z. kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno z perspektywy naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które jego zdaniem miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak też z perspektywy naruszenia prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne postawione w ramach obu podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. są nietrafne, natomiast zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo pewnych jego mankamentów. Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (lit. B tiret 3 petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie tej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd tego przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1205/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w CBOSA). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może również stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kwestionowanego wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone prawidłowo, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd prawidłowo przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z mającymi w tej sprawie zastosowanie przepisami prawa materialnego tj. przede wszystkim art. 175 ust. 1 u.g.n., niemniej twierdzenie Sądu, że "(...) sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania podnoszonych w sprawie zarzutów o charakterze merytorycznym wynikających z wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych" (zob. strona 7 uzasadnienia wyroku) uznać należy za zbyt daleko idące. Zaaprobowanie powyższego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny czyniłoby iluzoryczną kontrolę sądową decyzji o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej. Ta oczywista wada uzasadnienia wyroku, dostrzeżona w skardze kasacyjnej, nie ma jednak przełożenia na pozostałe poczynione przez Sąd rozważania, w których poprawnie objaśniono motywy wyroku, z czym bezzasadnie polemizuje się w skardze kasacyjnej. Kolejne zarzuty (lit. B tiret 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) również nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną. Brak podstaw do skutecznego podważenia wyroku z powodu rzekomego naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. W dacie wyrokowania przepis ten stanowił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dyspozycję tego przepisu Sąd w pełni zrealizował, natomiast jego naruszeniem byłoby przeprowadzenie przez Sąd – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – wnioskowanego przez skarżącego uzupełniającego dowodu z dokumentu, a nawet, jak chciał skarżący, z całych akt innej sprawy prowadzonej przeciwko niemu. Wówczas Sąd niewątpliwie wykroczyłby poza granice danej sprawy, kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania innego aktu. Tak się jednak nie stało, wobec czego nie został naruszony art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Chybione jest ponadto zarzucenie Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mające się wyrażać w zaakceptowaniu przez Sąd niepełnej, a zatem wadliwej oceny materiału dowodowego, z pominięciem wniosków i wyjaśnień składanych przez skarżącego w toku postępowania Zauważenia wymaga, że WSA zaskarżonym wyrokiem orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., więc nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie mógł naruszyć tego przepisu. Stwierdzić należy, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bo rozstrzygając sprawę, organ dysponował wyczerpującym (zupełnym) i kompletnym materiałem dowodowym, przy czym wziął pod rozwagę stanowisko skarżącego, o czym świadczy m.in. istotny fakt, że postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej toczyło się dwukrotnie. Brak jest także jakichkolwiek racjonalnych podstaw do wskazywania na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie uzasadnienia której Sąd słusznie nie powziął żadnych wątpliwości ze względu na jego prawidłowość. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego (lit. A tiret 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), ich ocenę należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej. Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w sprawach dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ostatnio w wyroku z dnia 11 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2709/14 (dostępny w CBOSA) i dotychczas wyrażane w tym zakresie poglądy prawne w pełni podziela. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również zasad procedury zawartych w art. 194 – 195a u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. Nr 11, poz. 66 ze zm.). Jeśli dojdzie do stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 u.g.n., dokonywany przez organ nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o którym mowa w przepisie art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu. W myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie, a rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (ust. 3), zaś w ust. 3a wymieniono katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy – poza operatami szacunkowymi. Wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia. Trzeba wskazać także, co wynika z treści art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe przypisanie skarżącemu, iż nie dochował należytej staranności przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Skarżący jest zdania, że sporządzając operat szacunkowy nie naruszył regulacji szczegółowych, obowiązujących przy jego sporządzaniu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ, a za nim Sąd I instancji dokonały błędnej wykładni art. 155 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie pojęcia "zbioru danych", dlatego Minister nie powinien zastosować wobec niego kary dyscyplinarnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższe zarzuty za nietrafne. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisu prawa materialnego (art. 175 ust. 1 u.g.n.) skarżący kasacyjnie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wyraźnie wskazać na czym, jego zdaniem, ta błędna wykładnia polegała i jaka jest, w jego ocenie, wykładnia prawidłowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego wyraźnego wskazania zabrakło, tak samo jak sprecyzowania na czym polegało naruszenie art. 155 tej ustawy, jak również określenia, które jednostki redakcyjne tego przepisu zostały przez Sąd wadliwie odczytane. W istocie skarżący nie kwestionuje wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n., tylko niezasadne zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej nagany, jednakże nie podważa właściwej podstawy prawnej, w oparciu o którą Minister zastosował wobec niego tę karę. Podkreślić należy, że "szczególna staranność" w rozumieniu art. 175 ust. 1 u.g.n. w ustawie o gospodarce nieruchomościami niezdefiniowana, jest najbardziej zbliżona treściowo do pojęcia "należytej staranności" w rozumieniu art. 355 § 1 i 2 k.c. Można zatem powiedzieć, że "szczególna staranność" to pewien ogólny wzorzec zachowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego zaangażowania i dbałości o wykonanie danej czynności zawodowej (w tej sprawie: sporządzenia operatu szacunkowego). W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie rezultat wyceny. W związku z powyższym, aby stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy dochował szczególnej staranności sporządzając operat szacunkowy, operat ten musi odzwierciedlać, czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność polega na zachowaniu minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem z oceną WSA w Warszawie, że stwierdzone przez Ministra wady w sporządzonym przez A. Z. operacie szacunkowym niewątpliwie świadczą o tym, iż nie dochował on szczególnej staranności w realizacji swoich zawodowych obowiązków. Operat ten, znajdujący się w aktach sprawy i sądowi kasacyjnemu znany, daleki jest od precyzji i dokładności, z tego powodu, że nie zamieszczono w nim informacji o prawie obciążającym wycenianą nieruchomość ( a w dalszej kolejności niedokonano analizy wpływu tego obciążenia na tę wartość) oraz uwzględniono w procesie wyceny nieruchomości z podaniem cen zarówno powiększonych o podatek VAT oraz bez tego podatku. Braki w operacie szacunkowym oraz brak precyzji w jego sporządzaniu nie spełnia wymagań, jakie zostały mu postawione w § 56 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. Poza tym skarżący nie powinien tracić z pola widzenia faktu, że zastosowano wobec niego jedynie karę nagany (art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n.), czyli jedną z najniższych możliwych kar oraz adekwatną, jak uznał Sąd, do zaistniałego braku szczególnej staranności w rozumieniu przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.