I OSK 1303/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2788/14 w sprawie ze skargi M. S.-Ł. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A z siedzibą w W. na rzecz M. S.-Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 2788/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.-Ł. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania: uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. S.-Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2014 r. nr (...) Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu złożonego przez M. S.-Ł. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2012 r. nr (...), odmówił przywrócenia terminu. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że decyzją z 5 września 2012 r. nr (...) Prezydent m. st. Warszawy orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy B., przy ul. (...), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 3456 m2. W dniu 18 grudnia 2012 r. do kancelarii Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie wpłynął wniosek M. S.-Ł. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 5 września 2012 r. Jednocześnie strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu i zbadaniu akt sprawy Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z dyspozycją art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Organ wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Osoba zainteresowana ma zatem uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Wojewoda wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem postępowania, z wnioskiem o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), wystąpiła M. S.-Ł. 15 maja 1995 r. W treści wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawarte zostało również pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawczyni w postępowaniu administracyjnym przez byłego męża, radcę prawnego R. S. Wnioskodawczyni wskazała również adres zamieszkania pełnomocnika, na który należy kierować korespondencję. Wojewoda podniósł, że organ I instancji, co do zasady, kierował korespondencję do prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony. Jednakże niektóre pisma kierowane były do M. S.-Ł. i R. S.k łącznie (wezwanie na rozprawę z dnia 20 listopada 1996 r.) lub jedynie do M. S.-Ł. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 20 grudnia 1996 r.). W aktach niniejszej sprawy są również pisma kierowane bezpośrednio do M. S.-Ł. dotyczące postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Warszawskiego nr (...) z 26 lutego 1993 r., w części dotyczącej nabycia przez Hutę Warszawa S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Warszawie przy ulicy (...), w którym to postępowaniu działała ona osobiście. Organ odwoławczy stwierdził, że pismem z 22 maja 2012 r., kierowanym do pełnomocnika strony – radcy prawnego R. S., Prezydent m. st. Warszawy zawiadamiał, że przewidywany termin zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości to koniec października 2012 roku. Pismem z 8 sierpnia 2012 r. organ I instancji poinformował, iż zakończył gromadzenie dowodów w niniejszej sprawie, a w razie braku wniosków stron decyzja administracyjna zostanie wydana w terminie siedmiu dni od otrzymania przywoływanego zawiadomienia. W aktach sprawy są zamknięte koperty z egzemplarzami pism przeznaczonymi dla R. S. z adnotacją, iż pomimo dwukrotnego awizowania nie zostały podjęte przez adresata. Wojewoda wyjaśnił, że zarówno analiza rozdzielnika decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2012 r., jak i jej uzasadnienie prowadzi do wniosku, że została ona skierowana przez organ I instancji do radcy prawnego R. S. W aktach sprawy znalazło się również zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowej decyzji, z którego wynika, że decyzja skierowana do pełnomocnika strony i przesłana na adres wskazany w pełnomocnictwie została podjęta przez J. J. w dniu 7 września 2012 r. Nie budzi przy tym wątpliwości organu, że J. J. nie była umocowana do działania w imieniu M. S.-Ł. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika również, aby była ona stroną niniejszego postępowania. Organ II instancji wskazał, że z treści wniosku M. S.-Ł. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika, iż ustanowiony przez nią pełnomocnik – radca prawny R. S. zmarł 30 listopada 2007 r. Wynika również, iż lokal, na adres którego kierowana była korespondencja (w tym decyzja Prezydenta m. st. Warszawy), stanowi aktualnie własność córki, przy czym w lokalu tym zamieszkują obce osoby. Wnioskodawczyni zaznaczyła również, że o przedmiotowej decyzji dowiedziała się przebywając przypadkowo w owym lokalu mieszkalnym w dniu 15 listopada 2012 r., gdzie wręczono jej kopertę zawierającą przedmiotowe rozstrzygnięcie. Data zgonu pełnomocnika strony, radcy prawnego R. S. jest bezsporna – w aktach sprawy złożony jest odpis skrócony aktu zgonu nr (...) z dnia 9 września 2013 r. wystawiony przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego m. st. Warszawy, z treści którego wynika, iż R. S. zmarł w dniu 30 listopada 2007 r. Wątpliwości Wojewody Mazowieckiego nie budziła okoliczność, iż pełnomocnictwo, którego M. Ł.-S. udzieliła radcy prawnemu R. S. wygasło w dniu 30 listopada 2007 r. Wojewoda Mazowiecki przyjął, że w niniejszej sprawie próba doręczenia rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym zmarłemu pełnomocnikowi zamiast osobiście wnioskodawczyni jest równoznaczna z jej pominięciem przez organ I instancji. Nie można bowiem przyjąć, iż odebranie adresowanego do zmarłego pełnomocnika strony listu poleconego, zawierającego decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2012 r., przez przypadkową osobę, nie umocowaną do występowania w niniejszym postępowaniu w imieniu M. S.-Ł., ani do odbioru korespondencji kierowanej do niej, może być potraktowane jako skuteczne doręczenie decyzji administracyjnej. W ocenie Wojewody Mazowieckiego sytuacja taka wykracza poza zakres regulacji zawartej w art. 43 kpa. Nieuzasadnione byłoby również przyjęcie, iż datą doręczenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy jest dzień, w którym M. S.-Ł. dowiedziała się o jej istnieniu. Wojewoda wyjaśnił, że okoliczność, iż skarżąca o wydaniu decyzji powzięła wiadomość w terminie późniejszym nie oznacza, iż termin do wniesienia odwołania rozpoczął dla niej swój bieg od daty powzięcia takiej informacji. Ugruntowane jest stanowisko judykatury administracyjnej, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji (również przez to, iż nie doręczano jej pism w tym postępowaniu, a ostatecznie nie doręczono jej rozstrzygnięcia organu I instancji), liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2012 r. została skutecznie doręczona pozostałym stronom postępowania. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone spółce z.o.o. "C." będącej użytkownikiem wieczystym gruntu objętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym decyzja Prezydenta m. st. Warszawy weszła do obrotu prawnego. Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji gdy od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie przez strony, które brały udział w tym postępowaniu i decyzja stała się ostateczna wskutek upływu terminu do jej zaskarżenia, podmiot, który w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału, a powinien być stroną tegoż postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, w miejsce prawa do wniesienia odwołania uzyskuje uprawnienie do żądania wznowienia postępowania przewidziane w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu. Wojewoda Mazowiecki przyjął, że wobec nieskorzystania przez żadną ze stron z możliwości złożenia odwołania w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji spółce "C." decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2012 r. stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, niezależnie od tego, czy organ I instancji doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom oraz niezależnie od tego, czy wszystkie podmioty mające w postępowaniu przymiot strony zostały o wszczęciu postępowania zawiadomione. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Rozpatrując wniosek M. S.-Ł. z dnia 16 listopada 2012 r. Wojewoda Mazowiecki miał na uwadze, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest w wypadku, gdy ze stosownym żądaniem wystąpi pominięta strona postępowania. M. S.-Ł. ze stosownym żądaniem nie wystąpiła – treść wniosku z 16 listopada 2012 r. wskazuje jednoznacznie, iż odnosi się do instytucji, o której mowa w art. 58 kpa. Wojewoda podkreślił także, że z woli ustawodawcy o zasadności wniosku o przywrócenie terminu przesądza kryterium braku winy strony, która uchybiła terminowi dla dokonania określonej czynności w toku postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że M. S.-Ł. dochowała należytej staranności w toku postępowania, o czym świadczy poinformowanie organu administracji publicznej o śmierci pełnomocnika dopiero po blisko pięciu latach od daty jego śmierci. Śmierć ustanowionego w sprawie pełnomocnika nie stanowi przeszkody dla osobistego występowania w postępowaniu lub umocowania do działania we własnym imieniu innej osoby, z którego to uprawnienia wnioskodawczyni dobrowolnie zrezygnowała. W ocenie Wojewody Mazowieckiego świadome zaniechanie podejmowania jakichkolwiek działań w toku postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowane na skutek żądania strony nie może skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Na postanowienie Wojewody Mazowieckiego skargę złożyła M. S.-Ł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t. j.: 1) art. 40 kpa polegające na przyjęciu, iż doręczenie pisma osobie z którą wygasł stosunek pełnomocnictwa wskutek jej śmierci, może być uznane za skuteczne doręczenie stronie; 2) art. 43 kpa polegające na przyjęciu, że pismo zostało doręczone byłemu pełnomocnikowi strony, co do którego strona nie poinformowała, iż nie jest już jej pełnomocnikiem, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, iż doszło do doręczenia zastępczego w myśl tego przepisu, skoro osoba trzecia, której doręczono pismo ani nie podjęła się oddania ani nie oddała go adresatowi; 3) art. 58 kpa polegające na przyjęciu, że w niniejszym stanie faktycznym nie występuje przesłanka warunkująca przywrócenie terminu, podczas gdy brak jest winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, skoro organ błędnie uznał, iż doszło do skutecznego doręczenia zastępczego pełnomocnikowi skarżącej, który pełnomocnikiem już nie był; 4) art. 235 kpa poprzez nieuznanie odwołania za wniosek o wznowienie postępowania, mimo że organ uznał, iż zaskarżona decyzja jest ostateczna. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że bezsporne jest w okolicznościach niniejszej sprawy, iż pełnomocnik zmarł przed doręczeniem decyzji. Wskutek śmierci pełnomocnika stosunek pełnomocnictwa wygasł, a więc strona w dniu doręczenia decyzji na adres pełnomocnika nie działała przez pełnomocnika. W ocenie skarżącej interpretacja powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznej tezy, iż aby doręczenie pisma było skuteczne, osoba której doręczono pismo, musi być pełnomocnikiem strony w momencie doręczenia pisma, a więc nie wystarczy, że była pełnomocnikiem np. na wcześniejszym etapie postępowania. Bezsporny jest także fakt, iż decyzja nie została doręczona stronie, a osobie która nie jest jej pełnomocnikiem, a więc nie może zostać uznana za skutecznie doręczoną. Zarzuciła, że nie miało miejsca także doręczenie zastępcze z art. 43 kpa. W ocenie skarżącej nieuzasadnione jest twierdzenie organu, jakoby uchybienie terminu nastąpiło z jej winy. Jeżeli bowiem, decyzję doręczono osobie która nie jest pełnomocnikiem, a osoba ta nie mogła zobowiązać się do przekazania pisma pełnomocnikowi (jako że już nie żył), a organ błędnie przyjął, iż doszło do doręczenia zastępczego pełnomocnikowi, który nie był już pełnomocnikiem strony, to w okolicznościach niniejszej sprawy jest to nieprawidłowe doręczenie decyzji. Skarżąca podniosła, że jako osoba pozbawiona wykształcenia prawniczego nie miała świadomości zagrożeń związanych z niepoinformowaniem organu o śmierci swojego pełnomocnika. Pisma w toku postępowania – jak sam przyznał organ – były doręczane raz jej, raz pełnomocnikowi, a niekiedy także równolegle i stronie i pełnomocnikowi. W związku z powyższym, strona nie miała podstawy antycypować, iż decyzja nie zostanie jej doręczona, w szczególności z uwagi na treść art. 109 kpa. Skarżąca wskazała, że jeżeli w niniejszej sprawie nie ma możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien z urzędu rozważyć czy pisma kierowane przez skarżącą po doręczeniu decyzji innym stronom postępowania, mają na celu ochronę jej praw w postępowaniu i przez ten pryzmat oceniać jej czynności procesowe. Nie może budzić wątpliwości, że działania skarżącej zmierzały do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która została doręczona w sposób nieprawidłowy (abstrahując od jej merytorycznej niezasadności) – zaskarżając przedmiotową decyzję. Zgodnie z art. 235 § 1 kpa, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo i jej uchylenia lub zmiany. Skarżąca zarzuciła, że organ naruszył zarówno przepisy art. 7, art. 8 oraz art. 9 kpa, jak również art. 235 § 1 kpa. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1156/96, w którym NSA stwierdził, iż "Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 kpa o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień". Jeśli zatem organ stwierdził, że decyzja jest ostateczna, to powinien poinformować stronę o zakwalifikowaniu odwołania jako wniosku o wznowienie i wezwać do uzupełnienia ewentualnych braków. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania C. Spółka z o.o. w Warszawie wniosła o oddalenie skargi. Po rozpoznaniu sprawy pod sygnaturą I SA/Wa 2788/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2014 r. nr 650/2014 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie podkreślił, iż bezsporne jest, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 5 września 2012 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości została doręczona jednej ze stron postępowania, tj. C. Sp. z o.o., a zatem weszła ona do obrotu prawnego. Podmiot, któremu doręczono powyższą decyzję, nie wniósł od niej odwołania. Decyzja stała się ostateczna. Wojewoda Mazowiecki, do którego wpłynął wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem, nie miał wątpliwości, że przedmiotowa decyzja uzyskała cechę ostateczności. Wiedzę taką miał także organ I instancji. Bezsporne dla organów było też, że decyzja Prezydenta nie została skarżącej skutecznie doręczona. Zdaniem WSA w Warszawie, Prezydent m. st. Warszawy przed przesłaniem wniosku do Wojewody Mazowieckiego obowiązany był poinformować skarżącą, że decyzja jest ostateczna, a wobec tego nie przysługuje od niej odwołanie. Powinien pouczyć ją o treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 147 zd. drugie kpa, a wobec tego zwrócić się do skarżącej z pytaniem, czy celem jej wniosku jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 5 września 2012 r. Jak twierdzi WSA w Warszawie, wprawdzie skarżąca zatytułowała pismo z 16 listopada 2012 r. jako wniosek o przywrócenie terminu, jak również załączyła do niego odwołanie, to jednakże z treści wniosku wynika, że jej pełnomocnik zmarł, że nie doręczono jej decyzji, że o fakcie wydania decyzji, którą dokładnie wskazała, dowiedziała się w dniu poprzednim. Wobec powyższego, w ocenie WSA w Warszawie, pismo skarżącej zawierało istotne elementy wniosku o wznowienie postępowania. Wobec tego niezasadne jest stanowisko Wojewody, że nie można było potraktować wniosku skarżącej z 16 listopada 2012 r. jako wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku jednak wątpliwości organu powinien – po udzieleniu skarżącej stosownej informacji – wezwać ją do zajęcia stanowiska w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd I instancji wywodził nadto, że naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: załatwienie sprawy przez organy mające na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 kpa), prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz – co w badanej sprawie najważniejsze – należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie w tym celu przez organy niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Zdaniem WSA w Warszawie, zasady te zostały przez organy naruszone, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby skarżąca miała świadomość ostateczności decyzji, co stanowi przeszkodę do rozpoznania odwołania, i była poinformowana, że w tej sytuacji może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, to wówczas mogłaby z takiej informacji skorzystać. Skarżąca w dacie wydania decyzji przez Prezydenta i składania pisma z 16 listopada 2012 r. miała 80 lat (akt małżeństwa skarżącej znajduje się w aktach organu I instancji) i działała bez profesjonalnego pełnomocnika (nowy profesjonalny pełnomocnik został ustanowiony 27 maja 2014 r.), wobec tego organ wiedząc o pominięciu jej w postępowaniu powinien ze szczególną starannością udzielić jej wszelkich informacji, w zakresie wyżej wskazanym. Sąd I instancji uwzględnił zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8 i 9 kpa. Ponadto, WSA w Warszawie wskazał, że Wojewoda naruszył przepis art. 58 kpa., albowiem jego zastosowanie, bez względu na kierunek rozstrzygnięcia (przywrócenie albo odmowa), może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy stronie skutecznie zostanie doręczona decyzja. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Jednocześnie WSA w Warszawie wskazał na niekonsekwencję organu, który podnosząc brak skutecznego doręczenia decyzji i wskazując, że skarżąca może wystąpić o wznowienie postępowania badał przesłankę winy skarżącej, tj. niepoinformowanie organu o śmierci pełnomocnika. Badanie winy miałoby zaś znaczenie przy uchybieniu terminu. W przypadku skarżącej nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, nie mogło więc zaistnieć uchybienie terminowi do złożenia odwołania, wobec czego badanie winy nie znajdowało podstaw prawnych. WSA w Warszawie uznał natomiast nieadekwatność sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 40 kpa i 43 kpa, albowiem organ nie twierdził, że skarżącej skutecznie doręczono decyzję organu I instancji. Nadto, zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 235 kpa jest zdaniem WSA w Warszawie chybiony, jako że skarżąca nie występowała ze skargą obywatelską. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną złożyła C. Sp. z.o.o. zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami, dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa w związku z art. 8 kpa w związku z art. 9 kpa poprzez uwzględnienie skargi M. S.-Ł. i bezpodstawne - dokonane w oderwaniu od stanu faktycznego odzwierciedlonego w aktach sprawy oraz zasady równości broni Skarżącej kasacyjnie i Skarżącej w postępowaniu uznanie, że organ powinien był w przedmiotowej sprawie udzielić M. S.-Ł. pouczenia w zakresie możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania wobec niemożliwości uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, podczas gdy żądanie Skarżącej w zakresie przywrócenia terminu było wyraźne i klarowne, a treść naruszonych przepisów - w szczególności art. 9 kpa - nie może być źródłem obowiązku udzielania stronom pomocy prawnej, interpretowania żądań stron odmiennie do ich wyraźnego brzmienia, czy instruowania o wyborze optymalnego sposobu postępowania; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 147 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa w związku z art. 58 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że wniosek M. S.-Ł. z dnia 16 listopada 2012 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy można było potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną - jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - następuje tylko na żądanie strony; wznowienie postępowania stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i podlega wykładni zwężającej; wniosek z dnia 16 listopada 2012 r. spełniał wszystkie wymogi wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania i zawierał precyzyjne żądanie przywrócenia terminu, co powodowało związanie Organu tym żądaniem i obowiązek jego rozpatrzenia w zakreślonych przez Skarżącą ramach; c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 41 § 1 i 2 kpa poprzez uznanie, że wniosek M. S.-Ł. z dnia 16 listopada 2012 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy można było potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na doręczenie decyzji na adres zmarłego pełnomocnika, podczas gdy to na Skarżącej ciążył obowiązek podania adresu do doręczeń w przypadku jakiejkolwiek jego zmiany, a Skarżąca mając świadomość skutków prawnych i faktycznych udzielenia pełnomocnictwa nie poinformowała o śmierci pełnomocnika przez ponad 5 lat, a także nie zainteresowała się, czy na adres wskazany przez ustanowionego przez nią pełnomocnika przychodzi korespondencja w sprawie, pomimo, iż miała świadomość, że mieszkanie to jest wynajęte innej osobie; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia tym samym postanowienia Organu pomimo braku uchybień w działaniu Organu. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wskazywała m. in., że treść naruszonych przez Sąd I instancji przepisów - w szczególności art. 9 kpa - nie może być źródłem obowiązku organu udzielania stronom pomocy prawnej, interpretowania żądań stron odmiennie do ich wyraźnego brzmienia, czy instruowania o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Co więcej, nie ma żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych. Art. 9 kpa nie może być utożsamiany z obowiązkiem udzielania stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło żadne uchybienie w działaniu Organu, gdyż Maria S.-Ł. nie musiała być informowana o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania wobec niemożliwości uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta. W ocenie skarżącej kasacyjnie, z treści art. 9 KPA nie można wyczytywać niezbędnego obowiązku pouczenia o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania wobec niemożliwości uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy strona nie zwróciła się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie wskazuje nadto, iż wniosku M. S.-Ł. z dnia 16 listopada 2012 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od Decyzji Prezydenta nie można było w przedmiotowej sprawie potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną - jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - następuje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 147 zd. 2 kpa, tylko na żądanie strony. W takiej sytuacji, w której skarżąca nie wystąpiła z jakimkolwiek żądaniem wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (a wręcz przeciwnie: wniosła jasny i klarowny wniosek o przywrócenie terminu, zawierający ponadto w załączeniu odwołanie od tej decyzji) - nie sposób uznać, by tego typu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania mógł być potraktowany jako żądanie wznowienia postępowania. Ograniczenie możliwości wznowienia postępowania wynika z realizacji funkcjonującej w polskim systemie prawa zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 KPA. Wznowienie postępowania należy w tym kontekście uznać za wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, który - zdaniem skarżącej kasacyjnie - powinien być interpretowany zawężająco. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S.-Ł. działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. M. S.-Ł. wskazała, iż skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamia obowiązek organów do niezbędnego pouczenia stron co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ich sytuację prawną z instruowaniem, udzielaniem pomocy prawnej czy nieuprawnionym, odmiennym interpretowaniem żądania M. S.-Ł. do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2012 roku. Jej zdaniem nie można stwierdzić, iż, wobec wystąpienia przez skarżącą ze środkiem odwoławczym (w stosunku do którego nie było podstawy do jego wniesienia - wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z jednoczesnym wniesieniem odwołania), udzielenie pouczenia przez Organ o możliwości wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowania (zamiast wniosku o przywrócenie terminu), stanowiłoby wyraz sugerowania sporządzenia wskazanego środka wzruszenia aktów administracyjnych. W przeciwnym wypadku, obowiązywanie art. 9 kpa pozbawione byłoby ratio legis. Niewątpliwie, do niezbędnych wyjaśnień i wskazówek odnośnie do okoliczności prawnych i faktycznych, które skierowane powinny zostać do stron w toku postępowania administracyjnego, należy informacja o przysługujących im środkach zaskarżenia i terminie do ich wniesienia. W sytuacji, gdy M. S.-Ł. w celu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, wystąpiła do organu z niewłaściwym żądaniem, organ ten (a w niniejszej sprawie oba organy) powinien był pouczyć ją o braku możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a także, co w tej sprawie jest najistotniejsze, pomimo wyraźnego żądania, powinien nadto wskazać przysługujące jej środki prawne w ramach udzielenia niezbędnych informacji (tj. pouczyć o treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 147 zd. 2 kpa). M. S.-Ł. jest bowiem osobą starszą i działała bez profesjonalnego pełnomocnika, co w szczególności powinno zdeterminować działania zarówno Prezydenta m. st. Warszawy, jak i Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie właściwego podejścia organów do strony i pouczenia jej o możliwych do zastosowania środkach prawnych w niniejszej sprawie. W tej kwestii istotna jest okoliczność, iż organy nie zwróciły skarżącej uwagi na fakt, iż nie może ona żądać przywrócenia terminu i nie pouczyły jej o możliwości rozważenia przez nią wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Dyrektywa związania organu wyraźnym żądaniem strony, w tej sytuacji niewątpliwie nie jest kwestią kluczową, co powoduje, że nie powinna być uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły, dlatego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione, a wyrok WSA w Warszawie uznano za odpowiadający prawu. Zagadnienie prawne wyznaczone zakresem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej C. Sp. z.o.o. opiera się w istocie na rozstrzygnięciu, jaki jest zakres obowiązków informacyjnych organu w przypadku wyjaśniania stronom postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy oraz czuwania nad tym, aby osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dążą do przyjęcia zawężającej wykładni art. 9 k.p.a. i opierają się na założeniu, że Sąd I Instancji nieprawidłowo zakwalifikował działania organów administracji w tej sprawie jako naruszające treść powyższego przepisu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2012 r. o odmowie zwrotu M. S.-Ł.nieruchomości została skutecznie doręczona jednej ze stron postępowania - C. Sp. z o.o., wchodząc tym samym do obrotu prawnego. Wobec niewniesienia przez ww. Spółkę odwołania, decyzja stała się ostateczna. Organy administracji obu instancji - Prezydent m.st. Warszawy oraz Wojewoda Mazowiecki, do którego wpłynął wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji wraz z odwołaniem - nie miały wątpliwości, że decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Bezsporne dla organów było też, że decyzja Prezydenta nie została M. S.-Ł. skutecznie doręczona. Mimo powyższego, Wojewoda Mazowiecki prowadził postępowanie w kierunku rozpoznania wniosku M. S.-Ł. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie zasadnie przyjął szeroką interpretację art. 9 k.p.a., zgodnie z którym, "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że art. 9 k.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 230/10, tak również wyrok Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92). Skarżąca M. S.-Ł., działająca bez profesjonalnego pełnomocnika, będąca - jak wynika z akt sprawy - osobą w starszym wieku, faktycznie zatytułowała swoje pismo jako "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" i załączyła do niego odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2012 r. NSA podkreśla, że kierując się treścią art. 9 k.p.a., organ mający wiedzę, że ww. decyzja ma charakter ostateczny i nie przysługuje od niej odwołanie, powinien był wezwać M. S.-Ł. do sprecyzowania zakresu żądania. Powinien tym samym dążyć do wyjaśnienia, czy intencją M. S.-Ł. jest rzeczywiście niedopuszczalne na tym etapie sprawy złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która była wówczas ostateczna, czy też - po wyjaśnieniu powyższego i pouczeniu skarżącej o treści przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego - jej intencją jest skorzystanie z tego środka prawnego. Należy podkreślić za orzecznictwem NSA, że zadaniem organu jest prawidłowa kwalifikacja prawna wniosków wnoszonych przez strony, dopuszczalnych na danym etapie prowadzonego postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 9 k.p.a. organy administracji czuwają bowiem nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ustawodawca kładzie tu zatem nacisk na obowiązek organów administracji publicznej, uniezależniając go od znajomości prawa przez obywateli (por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). Organ administracji powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organów administracji czuwania nad słusznym interesem strony przejawia się także w tym, że nawet w sytuacji, gdy sformułowane przez stronę żądanie podjęcia przez organ określonego działania wyrażone zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości co do jej intencji, organ powinien dostosować podejmowane przez siebie czynności do etapu toczącego się postępowania administracyjnego i dopuszczalnych w danym momencie środków prawnych, nawet jeżeli miałoby to prowadzić do odmiennej kwalifikacji prawnej pisma wniesionego przez stronę. Konsekwencją obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozytywności stron, zgodnie z którą to one decydują o tym, jaki rodzaj pisma wnoszą do organu administracji publicznej, nie może być ponoszenie przez strony ujemnych skutków prawnych związanych z błędnie zakwalifikowanymi środkami zaskarżenia, niedopuszczalnymi w określonym stadium postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 286/14). Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania tytuł pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje zatem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10; z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09; z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1296/05). Nie jest w związku z powyższym zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa w związku z art. 8 kpa w związku z art. 9 kpa poprzez uwzględnienie skargi M. S.-Ł. i bezpodstawne - dokonane w oderwaniu od stanu faktycznego odzwierciedlonego w aktach sprawy oraz zasady równości broni Skarżącej kasacyjnie i Skarżącej w postępowaniu uznanie, że organ powinien był w przedmiotowej sprawie udzielić M. S.-Ł. pouczenia w zakresie możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania wobec niemożliwości uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, podczas gdy żądanie Skarżącej w zakresie przywrócenia terminu było wyraźne i klarowne, a treść naruszonych przepisów - w szczególności art. 9 kpa - nie może być źródłem obowiązku udzielania stronom pomocy prawnej, interpretowania żądań stron odmiennie do ich wyraźnego brzmienia, czy instruowania o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Z powodów wyżej wskazanych nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 147 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa w związku z art. 58 § 1 kpa, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 41 § 1 i 2 kpa. W przypadku tego ostatniego zarzutu, należy wskazać, że kwestia okoliczności braku skutecznego doręczenia M. S.-Ł. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 września 2012 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po uchyleniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ ten powinien kierować się wskazaniami wyznaczonymi w tej sprawie w wyrokach WSA w Warszawie i NSA i wezwać M. S.-Ł. do sprecyzowania treści jej wniosku z dnia 16 listopada 2012 r., informując ją jednocześnie, w oparciu o art. 9 k.p.a., o trybie i zasadach wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia ostatecznej decyzji, którym jest wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie po sprecyzowaniu rozpatrzeć wniosek we wskazanym przez skarżącą trybie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Należy przy tym nadmienić, że w dniu 3 marca 2017 r., już po ogłoszeniu przez NSA wyroku w niniejszej sprawie, do NSA wpłynął wniosek M. S.-Ł. o przyznanie zwrotu kosztów postępowania. Wniosek ten nie mógł zostać rozpoznany, natomiast podkreślenia wymaga, że skonsumował go złożony wcześniej w odpowiedzi M. S.-Ł. na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.