I SA/Wa 2935/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg P. P. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Decyzją z [...] maja 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło spadkobiercom P. P. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] [...] nr hip. [...] (Nieruchomość) . Następnie decyzją z [...] kwietnia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w W. ustanowiło użytkowanie wieczyste m.in. na Nieruchomości na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w W.. Po wydaniu powyższej decyzji zawarta została umowa o oddaniu Nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., wydaną na skutek wniosku P. P., następcy prawnego byłego właściciela Nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO") stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej. Decyzja ta jest decyzją ostateczną. Spółdzielnia Mieszkaniowa S. (dalej : "Spółdzielnia") wnioskiem z 4 maja 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] grudnia 2003 r. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja z 1952 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne z uwagi na ustanowienie użytkowania wieczystego. Do wniosku Spółdzielnia dołączyła odpis z księgi wieczystej, z którego wynika, że jest użytkownikiem wieczystym Nieruchomości. Podniosła również, że została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1952 r., co narusza art. 10 § 1 k.p.a. SKO decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu organ przywołał stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 w którym wskazano, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to znaczy to, że dana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. SKO wskazało następnie, że użytkowanie wieczyste mogło być ustanowione po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej w drodze umowy nie poprzedzonej wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej albo też na skutek wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego a następnie zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. SKO przywołało następnie i zaaprobowało pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, w której tezie wskazano, że okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej : "dekret warszawski"), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe w ocenie SKO w związku z wydaniem decyzji z 1952 r. nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. SKO wskazało również, że brak udziału Spółdzielni w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] grudnia 2003 r. mógłby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania nie zaś dla stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółdzielnia wskazała, że brak jest podstawy prawnej do różnicowania sytuacji prawnej osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste w drodze umowy i sytuacji osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na skutek decyzji a następnie umowy. Niezależnie bowiem od istnienia decyzji administracyjnej, spadkobiercy byłych właścicieli gruntu nie posiadają możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu z uwagi na zawarte umowy cywilnoprawne o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu z osobami trzecimi. Mając na uwadze brak fizycznej możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłych właścicieli należy stwierdzić, iż niezależnie od powyższego rozróżnienia doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył również P. P. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że rozumowanie SKO jest wadliwe i nie bierze pod uwagę koncepcji wieloczłonowości łańcucha przyczynowo-skutkowego. Ostatnim ogniwem takiego łańcucha jest oczywiście decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego, ale jej wydanie było możliwe tylko wskutek wydania uprzednio odmownej decyzji dekretowej stanowiącej conditio sione qua non dalszych czynności administracyjnych i cywilnoprawnych. SKO decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2014 r. wskazując w uzasadnieniu, że skutek orzeczenia z [...] maja 1952 r. nie był nieodwracalny. SKO wyjaśniło, że po wydaniu tego orzeczenia właściciel grunty, jakim była Gmina mógł zadysponować gruntem, co uczynił wydając decyzję z [...] kwietnia 1964 r. w następstwie której zawarta została umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczystej. SKO wskazało, że dopiero decyzja z [...] kwietnia 1964 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skargi na powyższą decyzję wywiodła Spółdzielnia i P. P.. Spółdzielnia w skardze podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Wyjaśniła, że w jej ocenie decyzja Prezydium Rady Narodowej z [...] maja 1952 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem po tym orzeczeniu wydana została decyzja z [...] kwietnia 1964 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste czyli doszło do nieodwracalnych skutków prawnych poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. P. P. wskazał w skardze, że orzeczenie z [...] maja 1952 r. niewątpliwie doprowadziło do nieodwracalnych skutków prawnych, zatem SKO w decyzji z 2003 r. powinno było stwierdzić wydanie tejże decyzji z naruszeniem prawa a nie jej nieważność. W konsekwencji obecnie SKO winno stwierdzić nieważność swojej decyzji z [...] grudnia 2003 r. Zarówno Spółdzielnia jak i P. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z 6 listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wywołane wniesieniem skarg przez Spółdzielnię oraz P. P. (Skarżący). W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargi są niezasadne i jako takie podlegają oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że decyzja z [...] sierpnia 2014 r. wydana została na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 2003 r., przy czym podstawą wniosku było uznanie przez Spółdzielnię, że decyzja z 1952 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd wskazuje w tym miejscu, że pogląd przedstawiany przez Skarżących rzeczywiście reprezentowany był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Opierał się ona na założeniu, że prawo użytkowania wieczystego gruntów warszawskich ustanowione na rzecz osoby trzeciej powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r., sygn. akt IV SA 1839/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1994 r., sygn. akt IV SA 946/95 i oddalający rewizję nadzwyczajną od niego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 – OSNAPiUS 1995, Rn 18, poz. 223). Ta generalna koncepcja miała swoje źródło w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, w której stwierdzono, że "jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Dopiero uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 (słusznie przywołana w uzasadnieniu decyzji SKO z 6 czerwca 2014 r.) podjęta w celu wyjaśnienia wątpliwości zagadnienia charakteru skutków prawnych decyzji odmawiającej przyznania na podstawie przepisów dekretu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntów w., wpłynęła na zmianę interpretacji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie dekretu warszawskiego. W uchwale tej wyjaśniono, że "skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów w. nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (...) Okoliczność, że nieruchomość obejmującą grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a." Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i zastosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA: z 7.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, Lex nr 1131479; z 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy czym, co należy podkreślić nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18.03.2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To że, ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji (...) gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek". Jak wskazano na wstępie, decyzja SKO z [...] sierpnia 2014 r. wydana została na skutek wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO, przy czym podstawą wniosku było uznanie, że decyzja z 1952 r. wywołała nieodwracalne skutku prawne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r. II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). SKO stwierdzając w decyzji z [...] grudnia 2003 r. nieważność decyzji z 1952 r. nie stwierdziło, by w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawnych. Okoliczność, że przy uwzględnieniu wykładni obowiązującej w latach 90 tych ubiegłego wieku możliwe byłoby stwierdzenie, że decyzja z 1952 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne nie oznacza jednak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2003 r. Jak już bowiem wyżej wskazano, zaistnienie rozbieżnej wykładni danego przepisu wyłącza możliwość uznania, że organ naruszył go w sposób rażący. Sąd wskazuje dodatkowo, że wbrew stanowisku Skarżących w realiach niniejszej sprawy, za bezpośrednie skutki prawne decyzji z [...] maja 1952 r, uznać należy jedynie decyzję z [...] kwietnia 1964 r., przy czym skutek ten może być usunięty poprzez podjęcie przez organ działań należących do jego właściwości. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest jedynie pośrednim następstwem decyzji z [...] maja 1952 r., może być natomiast rozważanie jako skutek prawny decyzji z [...] kwietnia 1964 r. Sąd wskazuje w tym miejscu, że we wniosku o stwierdzenie nieważności Spółdzielnia przywołała na poparcie swojego stanowiska wyrok tutejszego sądu z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 669/08 (dostępny ma stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) W powołanym wyroku Sąd zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia skutków wywołanych przez decyzje z 1950 r. - odmawiające prawa do ustanowienia własności czasowej - od skutków decyzji zezwalającej na sprzedaż lokali mieszkalnych wraz z ustanowieniem odpowiedniego udziału w prawie użytkowania do gruntu a następnie przywołał i podzielił stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96. Wobec powyższego nie można uznać, by w powyższym wyroku sąd uznał, iż zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste będące następstwem decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. Przywołany przez Spółdzielnię wyrok NSA z 26 listopada 2008 r. I OSK 9/08 (dostępny ma stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) również nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W wyroku tym NSA wskazał, że przywołana w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji teza uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 nie mogła znaleźć zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Z powyższych względów sąd wskazuje, że nie podziela wyrażonego przez Skarżących poglądu co do wywołania przez decyzję z [...] maja 1952 r. nieodwracalnych skutków prawnych. Co za tym idzie, sąd za nieuzasadniony uznaje zarzut, że SKO naruszyło art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie uznając, iż decyzja z 1952 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi.