III SA/Lu 572/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Ostateczną decyzją nr (...) z dnia (...) września 2007 r. Wójt Gminy (...) orzekł o rozgraniczeniu należącej do A działki nr (...) z sąsiednimi działkami o numerach: (...), położonymi w obrębie (...). Podstawę ustalenia granic stanowił operat ewidencji gruntów z pomiarów sporządzonych w 1974 r. podczas uwłaszczenia oraz w przypadku dwóch odcinków granic, złożone do protokołu granicznego z dnia (...) lipca 2007 r. zgodne oświadczenia stron. Wnioskiem z dnia (...) marca 2013 r. A zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Wnioskodawczyni podniosła między innymi, że organ z rażącym naruszeniem art. 33 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dokonał oceny prawidłowości ustalenia przebiegu granic przez geodetę, nie zwrócił mu do poprawy i uzupełnienia dokumentacji geodezyjnej oraz pominął fakt, że protokół graniczny podpisały tylko dwie osoby, a pozostałe nie. Geodeta nie uwzględnił przebiegu granic na podstawie dostępnych dowodów, w tym operatu uwłaszczeniowego z 1974 r., rejestru i mapy ewidencyjnej w skali 1 : 5000 i takim działaniem naruszył art. 31 w/w ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. W tej sytuacji niedopuszczalnym było ustalenie granic przez geodetę na podstawie oświadczeń stron oraz wydanie przez organ decyzji o rozgraniczeniu, która faktycznie rozporządza częściami nieruchomościami z naruszeniem Kodeksu cywilnego oraz ustaw podatkowych. Decyzją z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o rozgraniczeniu argumentując między innymi, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że rozgraniczenie wszczęto na wniosek A, kwestionowaną decyzję wydano w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, protokół graniczny podpisany został przez B i D. C wyrażające wolę skorygowania granicy ustalonej podczas uwłaszczenia, zaś dokumentacja sporządzona przez geodetę została zbadana przez organ, czego dowodzi protokół z dnia (...) lipca 2007 r. Kolegium podniosło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie. Wbrew twierdzeniom strony, działka nr (...) posiada dostęp do drogi publicznej (działka graniczy bezpośrednio z działką stanowiącą pas drogowy). Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...) utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia (...) maja 2013 r. i podtrzymało dotychczasową argumentację wyrażoną w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A zarzuciła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) rażąco narusza art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 33 ustawy - Prawo geodezyjnie i kartograficzne. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja Kolegium narusza liczne przepisy postępowania. Organ nie podjął żadnych działań zmierzających do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie odniósł się do dowodów i zarzutów zgłaszanych przez skarżącą, ograniczył się do stwierdzenia, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy (...), nie zrekonstruował stanu faktycznego oraz zaakceptował ustalony w sposób nieprawidłowy przebieg granic przez geodetę, który bezpodstawne przyjął oświadczenia od stron pomimo tego, że dysponował odpowiednią dokumentacją odzwierciedlającą granice działek. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Źródłem sporu jest ocena legalności rozstrzygnięcia Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2007 r. dotyczącej rozgraniczenia działki nr (...) stanowiącej własność skarżącej z sąsiednimi działkami nr (...), położonymi w obrębie (...). Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie dotyczy – obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie poprzedzające jej wydanie (tak NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 157/11). Skarżąca uważa, że decyzję o rozgraniczeniu wydano z rażącym naruszeniem prawa (w tym art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne kartograficzne). Zdaniem Kolegium, decyzja Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2007 r. nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Wyniki kontroli sądowej wskazują, że zarzuty i wnioski skargi są nieusprawiedliwione. W tym miejscu podnieść należy, że "rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2004 r., sygn. akr III SA 2293/03, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III SA 907/00, wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 612/09, naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek; cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą; nie chodzi bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z uwagi na charakter prowadzonego między stronami sporu należy przypomnieć, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniem odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Czynności ustalenia granic wykonuje geodeta uprawniony przez wójta, a przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 cyt. ustawy). Brak wskazanych danych, lub ich sprzeczność powoduje, że przebieg granicy ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3). W razie sporu, co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, która posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4). Materialnoprawną podstawę decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...) września 2007 r. o rozgraniczeniu stanowi przepis art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, z którego wynika, że jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy następuje na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedza dokonanie przez organ oceny prawidłowości wykonania przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, a także zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 ust. 2 pkt 1) oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie rozgraniczenie wszczęto na wniosek skarżącej A. Czynności związane z ustaleniem przebiegu granic działek dokonał uprawniony geodeta. Przebieg granic ilustruje sporządzony przez niego protokół graniczny z dnia (...) lipca 2007 r. podpisany przez B, reprezentująca A oraz C. Operat techniczny w tym w/w protokół graniczny podlegał badaniu przez organ, czego dowodzi protokół z dnia (...) lipca 2007 r. Zawiera on adnotację, że dokumentację wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz prawidłowo ustalono granice rozgraniczanych działek. Niezasadny jest więc wniosek skarżącej, że organ z rażącym naruszeniem Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie dokonał oceny prawidłowości ustalenia przebiegu granic przez geodetę. Podobnie trzeba ocenić argument skarżącej, że nie było podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Jak wyżej wykazano przebieg granicy ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości określa w § 11 kiedy sporządza się protokół graniczny. W/w rozporządzenie dopuszcza w przepisie § 12 możliwość ustalenia granicy na podstawie oświadczenia stron. Z akt sprawy wynika, że sporną granicę pomiędzy działką nr (...) należącą do skarżącej A i działką nr (...) stanowiąca własność C ustalono na podstawie zgodnych oświadczeń tych osób. Popisały one protokół graniczny. W sytuacji kiedy ustalenie przebiegu granicy następuje na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) stanowisko skarżącej o rażącym naruszeniu prawa przez Wójta Gminy (...) jest nieuzasadnione. Granice pozostałych nieruchomości ustalono między innymi w oparciu o operat uwłaszczeniowy z 1974 r. W tych warunkach nie można mówić o rażąco nieprawidłowym postępowaniu geodety oraz organu wydającego decyzję o rozgraniczeniu. Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa; w tego typu postępowaniach nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1433/07). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05). Aby zaszło rażące naruszenie prawa muszą wystąpić łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nieusprawiedliwione są zarzuty i wnioski o kwalifikowanej wadzie prawnej decyzji o rozgraniczeniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.