II OSK 545/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 24 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. – H. i .A. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1512/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. K. – H. i .A. H. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1512/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. H. i A. H. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w uzasadnieniu podał, że jak wynika z akt sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 2613/13, w dniu 11 października 2013 r. A. H. i A. H. wnieśli do Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprzednio (w dniu [...] kwietnia 2013 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2013 r.) skarżący wnieśli wezwania o usunięcie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.),dalej u.s.g. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2613/13, Sąd odrzucił skargę z uwagi na jej wniesienie po terminie. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 8 kwietnia 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. ci sami skarżący, działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, ponownie wnieśli wezwania do usunięcia naruszenia prawa na przedmiotową uchwałę, a następnie ponownie wnieśli na nią skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd podniósł, że niedopuszczalność skargi wynika z tego, że skarżący uprzednio wykorzystali już możliwość wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, wnosząc je w dniu 23 kwietnia 2013 r. oraz w dniu 28 sierpnia 2013 r. Okoliczność ta wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2613/13. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jedynie jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie pochodzące od tego samego podmiotu nie posiadają już waloru wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd zaznaczył, że instytucja wezwania, o której mowa w powołanym przepisie, jest odpowiednikiem środka odwoławczego, o którym stanowi art. 52 § 4 p.p.s.a., a środek odwoławczy można na dane rozstrzygnięcie wnieść tylko raz. Oznacza to, że ten sam podmiot nie może powtórnie złożyć wezwania do usunięcia naruszenia prawa do tego samego organu w sprawie dotyczącej tej samej uchwały. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), jak i z art. 78 Konstytucji. Sąd, powołując się na postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, opubl. ONSA 2003/1/2 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 769/09, podniósł, że strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołanie czy zażalenie) nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż poprzednia skarga na przedmiotową uchwałę postanowieniem Sądu z dnia 14 lutego 2014r. została odrzucona. Z uwagi na uprzednie wyczerpanie przez skarżących prawnej możliwości kwestionowania zaskarżonej uchwały w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g., ponowne kwestionowanie przez skarżących tejże uchwały, skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. W skardze kasacyjnej A. H. i A. H., reprezentowani przez adw. D. M., zaskarżyli powyższe postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2013 roku, poz. 594 z późn.zm.), dalej u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie niedopuszczalności ponownego wezwania organu administracji publicznej do usunięcia naruszeń prawa powstałego na gruncie innych regulacji tego samego aktu prawa miejscowego wobec czego przyjęto, że doszło do przekroczenia terminu do wniesienia skargi, co doprowadziło do odrzucenia skargi i nierozpoznania sprawy merytorycznie; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez wskazanie jako podstawy odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., które to przepisy dotyczą niedopuszczalności skargi z powodu jej niedopuszczalności innej niż braki formalne, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a., przy czym Sąd I instancji nie wyjaśnił w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia na czym polega owa inna niedopuszczalność skargi; co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu a quo pomimo poprzedzającego wskazanie podstawy prawnej wywodu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do merytorycznego rozpoznania i przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie skarżących od kosztów sądowych, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, w oparciu o załączone wnioski na stosownych formularzach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie wyrażono pogląd, że wezwanie do usunięcie naruszenia prawa jest surogatem środka odwoławczego, przez co wniesienie skargi na akt prawa miejscowego wymaga poprzedzenia takim wezwaniem. Wynika z tego, że wezwanie do zaniechania naruszeń nie jest środkiem odwoławczym, a jedynie w pewnym zakresie zastępuje go istotną kwestią odróżniającą tę instytucję prawną od środka odwoławczego jest brak terminu w rozumieniu przepisów o środkach odwoławczych np. takiego jak termin do wniesienia odwołania (art. 128 k.p.a.). Niezależnie od tego, że strona postępowania administracyjnego może w toku postępowania podnosić argumenty niewskazane w odwołaniu - brak prekluzji, wezwanie do usunięcia naruszeń prawa cechuje istotna różnica w stosunku do środków odwoławczych. Z tego względu w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko przedmiotowa tożsamość wezwań skierowana przez to sam podmiot w stosunku do tej samej uchwały w tej samej sytuacji skutkowałaby w przedstawionych wyżej warunkach przekroczeniem terminu wyrażonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. dającego podstawę do odrzucenia skargi. W ocenie skarżących ustawa dopuszcza złożenie wezwania do usunięcia naruszeń prawa wobec tego samego aktu lecz skierowanego przeciwko innym zawartym w nim regulacjom. Wówczas nie zachodzi tożsamość wezwań. Przez co nowe wezwanie, wskazujące na inne problemy prowadzące do naruszenia prawa, otwiera kolejny termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1993 r., sygn. akt I SA 892/93 ( ONSA 1994, nr 4, poz. 159 ) podnieśli, że fakt odrzucenia skargi z powodu niedopełnienia warunku polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia nie stoi na przeszkodzie ponownemu zaskarżeniu tej uchwały przez tę samą osobę, jeśli w późniejszym czasie warunek ten został spełniony. W ocenie skarżących taka sytuacja miała miejsce w ich przypadku. Wykorzystali swe uprawnienie jedynie częściowo, co nie skonsumowało ich prawa do wezwania organu administracji publicznej do usunięcia naruszeń innych aniżeli wcześniej uprawnień. Natomiast nierozpoznanie sprawy merytorycznie przez sąd administracyjny nie skutkuje powagi rzeczy osądzonej. Wobec zaskarżenia aktu prawa miejscowego w innym, aniżeli wcześniej zakresie, skarga nie powinna zostać odrzucona w części, w której zakres ten nie jest tożsamy z wcześniejszym wezwaniem. Odnośnie drugiego zarzutu skarżący podnieśli, że uzasadnienie Sądu I instancji pozbawione jest wewnętrznej spójności. Sąd wskazując podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia sięgnął do regulacji zawartej w art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., natomiast wywód poprzedzający powyższe zdaje się wskazywać, że podstawą odrzucenia skargi jest przekroczenie terminu do jej wniesienia wobec przyjęcia za czynność otwierającą jego bieg wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 kwietnia 2013 roku. Koncepcja ta pozostaje w sprzeczności z podstawą prawną wyrażoną w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., która wskazuje na inną aniżeli wskazane art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. przyczyny odrzucenia skargi, podczas gdy uchybienie terminu objęte jest regulacją art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1512/14 odmówiono skarżącemu zwolnienia od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowana przez r.pr. A. F., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie organu skarżący wykorzystali już uprzednio możliwość wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a wszystkie zarzuty odnoszą się do przeznaczenia i parametrów zagospodarowania działki skarżących. Zawarty w dwóch pierwszych wezwaniach zarzut "określenia kwalifikacji gruntów jako leśno – budowlanych" oraz "ustalenie przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych MN-L" w ocenie organu jest tym samym zarzutem tylko stylistycznie przeredagowanym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wydanym w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Powyższe utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 289/10, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, publ. www.nsa.gov.pl). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, LEX nr 746222). W przedmiotowej sprawie skarżący A. H. i A. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawa z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], która prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia 14 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2613/13 została odrzucona. Ponowna skarga na tę samą uchwałę jest więc niedopuszczalna. To zaś oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie kolejna skarga A. H. i A. H. - jako niedopuszczalna - podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 23 kwietnia 2013 r. Ponowne pisma A. H. i A. H. traktowane przez skarżących jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogły otworzyć skarżącym drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. Z powyższych względów chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji nie mogą także odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 w związku z art. 166 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada normie ustanowionej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan faktyczny sprawy, podstawę prawną jej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za zasadne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący wnieśli skargę ponownie na tę sama uchwałę, a zatem skarga stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawy do rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie nie stanowią przepisy art. 203 i art. 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te wiążą bowiem wyraźnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a to kto jest obowiązany do zwrotu kosztów zależy od treści wyroku Sądu pierwszej instancji /oddalającego lub uwzględniającego skargę/. Tak więc przepisy te w ogóle nie mogą mieć zastosowania do kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu skargi.