II SA/Bk 767/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]07.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą odmówiono E. M. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad niepełnosprawną matką N. Ł. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. E. M. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką N. Ł. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania E. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 16a ust. 2 ww. ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium ustawowego. Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy, organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w/w ustawą, gdyż była zarejestrowana w PUP Ł. jako osoba bezrobotna już od kilku lat, co oznacza, że nie zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. M. podkreślając, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawna mamą, co nie pozwala jej podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, za organem I instancji, na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazujący na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wedle Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ostatni stosunek pracy wnioskodawczyni ustal bowiem już od [...] maja 2004 roku. Po tym czasie wnioskodawczyni pozostawała bez pracy, a więc nie zrezygnowała z wykonywania pracy, aby opiekować się niepełnosprawną matką, której niepełnosprawność ustalono dopiero w 2011 roku. Powyższe okoliczności mogą, zdaniem organu, świadczyć, że wnioskodawczyni co najwyżej nie podejmowała zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką. Przesłanka ta jednak w aktualnym stanie prawnym nie jest wystarczająca do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do sądu administracyjnego E. M. uznała zaskarżoną decyzję za wysoce krzywdzącą podkreślając, że w 2008 roku wyrejestrowana się z PUP jako poszukująca pracy z powodu sprawowania całodobowej opieki nad matką, ze względu na jej chorobę. Podniosła również, iż uznanie matki za osobę niepełnosprawną datuje się od dnia [...]04.2011 r., ale faktycznie orzeczenie to poprzedzały długotrwałe badania oraz fakt sprawowania całodobowej opieki w okresie poprzedzającym uznanie matki za osobę niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie). Na podstawie materiału zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu za bezsporne należy uznać, że skarżąca - na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2011r. nr [...] - miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę N. Ł. bezterminowo na okres od [...] maja 2011r. Przedmiotowa decyzja, na podstawie art. 11 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy nowelizującej, wygasła z mocy prawa z dniem [...]lipca 2013r. Bezsporne jest również, że okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie tj. matka skarżącej legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, przyznanym bezterminowo, skarżąca sprawuje nad nią stałą opiekę i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 złotych na osobę. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły przyznania skarżącej specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 16a ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, argumentując, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza wymaganą analizą materialnoprawnych przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 16a ust.1 ustawy, konieczne było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze K 27/13 (dostępny na stronie internetowej: www.trybunal.gov.pl), w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP. Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust.1 i ust.3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. uznał, że wprowadzenie tychże regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał zastrzegł jednocześnie, co potwierdza komunikat prasowy z rozprawy (dostępny na stronie: www.trybunal.gov.pl), że sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie - decyzji, tym niemniej, na podstawie tego właśnie przepisu skarżąca została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną powyżej decyzją z dnia 23 maja 2011r., a następnie, z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, de facto "zmuszona" do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy również jej odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, kwalifikuje ją zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Obalenie domniemania konstytucyjności art. 11 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. Oznacza to, że pomimo, iż zaskarżone w tej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 27/13, to dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, LEX nr 526408). Jak stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia te mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. B. Banaszak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 s. 835-853). Z tegoż względu nie ma żadnej wątpliwości, iż orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (tak: NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, Lex nr 563544). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu (m.in. NSA w postanowieniu z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, Lex nr 440637; w wyroku z 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05, Lex nr 318307; oraz wyroku z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, Lex nr 606334). Uwzględniając powołane orzecznictwo, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należy przyjąć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust.1 i ust.3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2011r. nr [...] przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę bezterminowo od [...] maja 2011r. Przywrócenie prawa do kontynuacji przyznanego ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, bez możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r., implikuje z kolei konieczność rozważenia przez organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013r. Nie do zaakceptowania – z prawnego punktu widzenia - jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak - w ocenie Sądu - należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ubiegać się jednocześnie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość ubiegania o zasiłek, albowiem oba świadczenia stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny. Końcowo należy zasygnalizować, że wprawdzie ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012r. zmierzała do uporządkowania przepisów regulujących świadczenia pielęgnacyjne w celu wyeliminowania powstałych w tym zakresie nadużyć, tym niemniej przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, nie pozbawia możliwości zrealizowania tegoż celu. Prawidłowość wykonywanej opieki nad osobami niepełnosprawnymi może być bowiem weryfikowania przez organy pomocy społecznej, a w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia możliwa jest również – w trybie art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa do tego rodzaju świadczenia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).