I OZ 524/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta [..] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SO/Lu 81/14 o wymierzeniu grzywny Prezydentowi Miasta [..] za nieprzekazanie skargi K.K. na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13 postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SO/Lu 81/14, wymierzył Prezydentowi Miasta [..] grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie do Sądu skargi K.K. na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 12 listopada 2014 r. K.K. złożył osobiście do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o nałożenie na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "P.p.s.a.") na Prezydenta Miasta [..] reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [..]grzywny w największej dopuszczalnej wysokości za nieprzekazania temu Sądowi w terminie skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 84/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Prezydenta Miasta [..] do załatwienia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. W dniu 7 sierpnia 2013 r. wnioskodawca wezwał organ administracji do wykonania powyższego wyroku w terminie czternastu dni. W skardze z dnia 2 października 2013 r. wnioskodawca zaskarżył niewykonanie przez Prezydenta Miasta [..] wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13. W związku z nieprzekazanie tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K.K. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2013 r. zwrócił się o wymierzenie organowi administracji zobowiązanemu wyżej wymienionym wyrokiem grzywny za nieprzekazaniem skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 142/13 wymierzył grzywnę organowi administracji. Pomimo tego Prezydent Miasta [..] dotychczas nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [..] reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [..]wniósł o jego odrzucenie lub oddalenie. Organ podniósł m. in., że w dniu 25 października 2013 r. Zarząd Dróg i Mostów udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2012 r. i zwrócił się do K.K. o cofnięcie skargi na niewykonanie wyroku. Jednocześnie poinformowano K.K., że organ administracji nie dysponuje analizą konieczności zastosowania sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic [..]Przekazanie K.K. pisma z dnia 22 października 2013 r. wraz z załącznikami stanowi wykonanie wyroku wydanego w sprawie II SAB/Lu 84/13. Przekroczenie terminu jego wykonania spowodowane zostało koniecznością wykonania wyroków wydanych w innych podobnych sprawach, co wiązało się z koniecznością przygotowania obszernej dokumentacji oraz znaczną ilością wniosków kierowanych przez K.K.. W ocenie organu administracji okoliczności te uzasadniają zwłokę w wykonaniu wyroku. Sąd I instancji uznał, że wniosek K.K. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta [..] reprezentowanemu przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [..]zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w myśl art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, organ ten zaś obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od daty jej wniesienia. Trzydziestodniowy termin na wykonanie przez organ obowiązku, o którym mowa w tym przepisie, został w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skrócony przez ustawodawcę do 15 dni, o czym stanowi przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Stosownie natomiast do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu, grzywna, o której mowa w powyższym unormowaniu, nie ma charakteru jednorazowego i w sytuacji, gdy organ, pomimo wymierzenia takiej grzywny, w dalszym ciągu nie wypełnia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, dopuszczalne jest ponowne jej wymierzenie. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 418/12 (LEX nr 1335530) wskazując, że z uwagi na dyscyplinujący charakter wniosku o wymierzenie grzywny, nie sposób przyjąć, że grzywna raz wymierzona czyni niedopuszczalnym kolejny wniosek w tym zakresie. Następnie Sąd I instancji podniósł, iż na gruncie niniejszej sprawy powyższe rozważania są o tyle istotne, że rozpoznawany wniosek jest drugim wnioskiem K.K. o wymierzenie Prezydentowi Miasta [..] grzywny za nieprzekazania Sądowi tej samej skargi na niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 84/13, zaś poprzedni wniosek K.K. w tym przedmiocie został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 142/13, wymierzającym Prezydentowi Miasta Lublin grzywnę w wysokości 200 zł. Zdaniem Sądu, rację ma wnioskodawca podnosząc, że grzywna ta nie osiągnęła jej dyscyplinującego celu. Pomimo bowiem doręczenia organowi w dniu 24 kwietnia 2014 r. odpisu prawomocnego już postanowienia w przedmiocie jej wymierzenia (potwierdzenie odbioru – k. 38 akt sądowych w sprawie II SO/Lu 142/13), organ w dalszym ciągu nie wykonywał obowiązku przekazania Sądowi skargi z dnia 2 października 2013 r. Obowiązek ten wykonał dopiero w dniu 11 grudnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej – k. 51 akt sprawy II SA/Lu 1124/14). W ocenie Sądu I instancji, dalsze, tak długie uchylanie się przez Prezydenta Miasta [..] od obowiązku przekazania sądowi przedmiotowej skargi, uzasadnia ponowne ukaranie go grzywną z art. 55 § 1 P.p.s.a., przy czym okoliczność, iż organ przed rozpoznaniem ponownego wniosku K.K. obowiązek ten ostatecznie wykonał, nie oznacza, że postępowanie w sprawie z tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem wskazał NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę (sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2). Grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. prócz funkcji dyscyplinującej spełnia również funkcję represyjną związaną z odpowiedzialnością za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki jak i prewencyjną mającą na celu zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości. Skoro zatem nie budzi wątpliwości to, że Prezydent Miasta [..], pomimo ukarania go grzywną za nieprzekazanie Sądowi skargi K.K. z dnia 2 października 2013 r., w dalszym ciągu uchylał się od przedmiotowego obowiązku, Sąd I instancji uznał, że zachodzą podstawy do ponownego ukarania Prezydenta Miasta [..] grzywną na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że orzeczona kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 6 P.p.s.a. Określając jej wysokość Sąd miał na uwadze wszystkie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim znaczny okres w uchybieniu terminu do przekazania skargi oraz fakt, iż uprzednio wymierzona organowi grzywna w kwocie 200 zł nie była wystarczająca dla osiągnięcia zarówno jej dyscyplinującego, jak i prewencyjnego celu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta [..], zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. polegające na wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, w sytuacji, gdy niewykonanie obowiązku przekazania skargi do Sądu nie spowodowało po stronie skarżącego negatywnych skutków prawnych. W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku K.K., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ taki musi więc przekazać skargę sądowi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku (por. postanowienie NSA z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I OZ 818/13). W orzecznictwie przyjmuje się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może ono mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06). Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. post. NSA z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz ze wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. post. NSA z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. post. NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Należy również zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Dostrzec dodatkowo należy, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie za pośrednictwem Prezydenta Miasta [..]. Stosownie zatem do art. 54 § 2 P.p.s.a., organ ten miał obowiązek przekazać skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Faktem bezspornym jest, że organ przekazał skargę wraz z kompletem dokumentów z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec niewykonania ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie uznać należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzył organowi grzywnę. Wskazane przez organ przyczyny uchybienia terminu spowodowane koniecznością wykonania wyroków wydanych w innych podobnych sprawach, koniecznością przygotowania obszernej dokumentacji oraz znaczną ilością wniosków kierowanych przez K.K., nie usprawiedliwiają opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, jednakże mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, co też nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji, nie pozostaje w rażącej dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do przyczyn i czasu trwania opóźnienia. Należy podkreślić, iż organ, pomimo ukarania go grzywną za nieprzekazanie Sądowi skargi i doręczenie mu prawomocnego postanowienia Sądu w tym zakresie, przez prawie 8 miesięcy uchylał się od przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Co istotne, uprzednio wymierzona organowi grzywna w kwocie 200 zł nie była zatem wystarczająca dla osiągnięcia zarówno jej dyscyplinującego, jak i prewencyjnego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył więc organowi grzywnę w stosownej wysokości, wyjaśniając w sposób wyczerpujący powody takiego rozstrzygnięcia i właściwie oceniając stopień zaniedbania przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 z związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.