I OSK 2869/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1065/12 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1065/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 maja 2009 r. skarżący złożył do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie wniosek o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości B, gmina [...], powiat Kraków. Do wniosku dołączył m.in. kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr [...], poświadczającą , że własność ww. działki nr 94 w miejscowości B. wpisana jest na rzecz skarżącego i jego żony B. S. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej oraz kserokopię decyzji nr [...] z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego na przedmiotowej działce (znak [...]. Ponadto w oświadczeniu z dnia 02 czerwca 2009 r dołączonym do wniosku skarżący poinformował organ, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę ww. domu jednorodzinnego , co spowodowało , że organ wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie o przesłanie powyższego dokumentu. W odpowiedzi ww. organ poinformował , że przedmiotowy obiekt tj. budynek mieszkalny został zalegalizowany decyzją Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z dnia 30 czerwca 2005 roku nr [...], która to decyzja legalizacyjna zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę. W dniu 24 lipca 2009 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie wydał decyzję nr 356/2009, w której odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej, a następnie Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. , sygn. akt III SA/Kr 1087/09 uchylił przedmiotowe decyzje organów Policji uznając za błędne stanowisko tych organów przyjęte w zaskarżonych decyzjach, że roszczenie skarżącego o przyznanie pomocy finansowej uległo przedawnieniu i stwierdził , że w sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy zaistniała merytoryczna przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych skarżącego, czego organy obu instancji w ogóle nie rozważały. Komendant Miejski Policji w Krakowie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. ponownie odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na budowę przedmiotowego domu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Przedmiotowe decyzje ponownie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. , sygn. akt III SA/Kr 102/11. Sąd stwierdził, że istota sporu pomiędzy skarżącym, a organami Policji sprowadza się do poczynionych ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone właściwie, w sposób pełny i wyczerpujący, a organy administracyjne właściwie zastosowały się do wyroku z dnia 9 marca 2010 r. , sygn. akt III SA/Kr 1087/09. Uchylenie ww. decyzji nastąpiło z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów procesowych tj. art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81 ww. ustawy tj. brak czynnego udziału strony w postępowaniu oraz nie zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] maja 2012 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie odmawiając skarżącemu przyznania pomocy finansowej stwierdził, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. na dzień 12 maja 2009 r., skarżący posiadał dom jednorodzinny, który zaspokajał jego potrzeby mieszkaniowe, a tym samym nie posiadał prawa do lokalu mieszkalnego, a więc w konsekwencji do pomocy finansowej na jego uzyskanie. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy potwierdza, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, skarżący posiadał (zajmował) dom jednorodzinny przy ul. K. nr [...] w miejscowości B., znajdujący się w należytym stanie technicznym, nadającym się na stały pobyt ludzi, który zaspokajał przysługującą mu powierzchnię mieszkalną, a więc w pełni zaspokajał jego potrzeby mieszkaniowe. Skarżący wraz z rodziną byli również w tym domu zameldowani na pobyt stały, co potwierdza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym domu. Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że skarżący utracił prawo do lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji również prawo do pomocy finansowej. Dokonana ocena materiału dowodowego jest zgodna z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, na którą powołuje się skarżący, a co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który uznał, iż organy w sposób pełny i wyczerpujący oceniły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i wynikające z niego okoliczności faktyczne . Skargę na powyższą złożył Z. S. W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2011r, sygn. akt III SA/Kr 102/11. Sąd w obecnym składzie, jak również organy prowadząc ponownie postępowanie związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym ww. wyroku, co z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że w obecnie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2012 r. prawidłowo powołano podstawę prawną rozstrzygnięcia, a uzasadnienie tej decyzji spełnia wymogi określone w przepisach prawach. Organ odwoławczy wyjaśnił treść przepisów, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, prawidłowo przepisy te zinterpretował i dokonał poprawnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W wyroku z dnia 23 listopada 2011r. , sygn. akt III SA/Kr 102/11 Sąd ten stwierdził, że w zakresie ustaleń faktycznych, których celem było zbadanie merytorycznej przesłanki przyznawania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego tj. zbadanie kwestii niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych skarżącego, organy w sposób wyczerpujący odniosły się do materiału dowodowego w sprawie. Zgromadzone dowody potwierdziły, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący posiadał dom jednorodzinny przy ul. K. nr [...] w miejscowości B., który spełniał ilość i wielkość norm zaludnienia przysługujących policjantowi posiadającego rodzinę i w którym to domu skarżący wraz rodziną był zameldowany od dnia 14 marca 2006r. i faktycznie w nim mieszkał. Zdaniem Sądu ocena organów materiału dowodowego, że w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w rozpatrywanej sprawie skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jest prawidłowa i okoliczność ta stanowiła negatywną przesłankę do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że powyższe stanowisko jest zgodne z oceną prawną zawartą www. wyroku z dnia 23 listopada 2011r. , sygn. akt III SA/Kr 102/11, która jest wiążąca w rozpatrywanej sprawie, a nadto stanowisko to, wbrew zarzutom skargi, uwzględnia uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2009 r. , sygn. akt I OPS 7/08. Sąd zważył także, że przewidziana w przepisach prawa pomoc finansowa dla policjanta nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta i pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999r. , sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999, z.3, poz.77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001r. , sygn. akt SK 1/00 (OTK , nr 4, poz.84). Nadto, z ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSP 7/08 wynika, że prawo do pomocy finansowej, o której wyżej mowa, nie można utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie. Ocena, czy policjant spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania . Sąd I instancji w pełni podzielił przyjęte w powyższych orzeczeniach stanowisko, które zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji . Ponadto Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły przepisów procesowych, w szczególności została uwzględniona ocena zawarta w wyroku z dnia 23 listopada 2011r , sygn. akt III SA/Kr 102/11 i pismem z dnia 11 kwietnia 2012r. skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów. Z prawa tego skarżący skorzystał i – po zapoznaniu się z aktami sprawy - wniósł wniosek dowodowy, który jednak nie został uwzględniony przez Komendanta Policji w Krakowie, gdyż dotyczył okoliczności stwierdzonych już w toku postępowania innymi dowodami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok jest związany wyrokiem tego Sądu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. III S.A./Kr 102/11 w zakresie ustalenia, że skarżący nie spełniał przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych podczas gdy faktycznie Sąd w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. III S.A./Kr 102/11 nie wyraził takiej oceny prawnej 2. art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas gdy istniały podstawy do uwzględnia złożonej skargi 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wskazanie ani nie wyjaśnienie przepisów prawnych leżących u podstaw rozstrzygnięcia 4. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że było zbędne na potrzeby przedmiotowej sprawy ustalanie przez organy daty od której Skarżący mógł faktycznie zamieszkiwać w swoim domu i w związku z tym uznanie za prawidłowe oddalenie przez organ odwoławczy zgłoszonych przez Skarżącego wniosków dowodowych, II. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiady Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67 z poźn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest równoznaczne z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych o których mowa w tych przepisach, co stanowi negatywną przesłankę przyznania pomocy finansowej na budowę domu podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego samo w sobie nie uprawnia do twierdzenia, że skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i nie jest równoznaczne z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, lecz konieczne jest ponadto ustalenie czy konkretny dom mimo istnienia prawnej możliwości jego użytkowania faktycznie nadaje się do zamieszkania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W pierwszej kolejności za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 102/11 przesądził, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone właściwie, w sposób pełny i wyczerpujący, zaś organy właściwie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1087/09. Uchylenie decyzji nastąpiło z wagi na uchybienie art. 10 § 2 k.p.a. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie zachodziła konieczność dokonywania dodatkowych wyjaśnień. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. również należy uznać za bezzasadny. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis ten nawiązuje do treści art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Sąd I instancji trafnie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego, ponieważ nie jest on uprawniony do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż w chwili orzekania przez organy administracji posiadał prawo do domu jednorodzinnego, a tym samym jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do wskazanej ustawy. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Wydanie zatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obwarowane jest spełnieniem konkretnych warunków sprecyzowanych w art. 59 Prawa budowlanego. Przede wszystkim przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego, na wezwanie inwestora, przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). Prowadzona kontrola obejmuje sprawdzenie najistotniejszych kwestii enumeratywnie określonych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma wśród nich obowiązku sprawdzenia wykonania wszystkich prac wykończeniowych związanych z obiektem ujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Przepis ten zezwala więc na wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący w dniu 20 lutego 2006 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynika, aby istniała konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych czy wykończeniowych. W takiej sytuacji, uznać należy, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.