VI SAB/Wa 31/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydania decyzji w sprawie z wniosku P. S.A. z siedzibą w W. o zatwierdzenie Taryfy dla paliw gazowych – część A. Taryfa w zakresie dostarczania paliw gazowych [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. P. S.A. z siedzibą w W. wniosło skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki postępowania w sprawie zatwierdzenia Taryfy dla paliw gazowych P. S.A. część A Taryfa w zakresie dostarczania paliw gazowych Nr [...] P. S.A. wnosząc o zobowiązanie Prezesa URE do niezwłocznego wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w terminie 3 dni. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo zamknięcia postępowania dowodowego organ wzywał kilkakrotnie do przedstawienia wyjaśnień związanych z materiałem pn. "Wpływ braku nowej taryfy na wyniki finansowe P. S.A.", który to materiał został przesłany do organu w związku ze spotkaniem Członka Zarządu skarżącej z Prezesem URE i nie było intencją strony traktowanie tego materiału jako dowodu w sprawie. Nie zachodziły zatem powody do opóźnienia w wydaniu decyzji i organ dopuścił się naruszenia art. 35 k.p.a. określającego sposób i terminy załatwienia spraw administracyjnych. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa URE o zatwierdzenie taryfy dla paliw gazowych P. S.A. część A taryfa w zakresie dostarczania paliw gazowych Nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., organ wezwał skarżącą do dokonania zmian i uzupełnień oraz poprawek w w/w wniosku. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2011 r. a następnie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ wezwał do dokonania kolejnych uzupełnień poprawek we wniosku. [...] stycznia 2012 r. Prezes URE poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie zatwierdzenia Taryfy wskazując termin 7 dni na zapoznanie się z materiałem dowodowym. [...] stycznia 2012 r. skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa i zapoznała się z materiałem dowodowym nie wnosząc zastrzeżeń do tego materiału. W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżąca z własnej inicjatywy złożyła materiał pn. "Wpływ braku nowej taryfy na wyniki finansowe P. S.A." Po zapoznaniu się z tym materiałem organ pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wezwał P. S.A. do skorygowania wniosku i przedstawienia wyjaśnień. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał do przedstawienia szczegółowych informacji w zakresie postulowanej zmiany zasad rozliczeń za paliwo gazowe w tzw. kontrakcie jamalskim. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ wezwał do przedstawienia szczegółowych kroków jakie strona podjęła po 31 marca 2011 r. w celu zmiany formuły czasowej z G. i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 15 lutego 2012 r. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r. wezwał do szczegółowych wyjaśnień dot. negocjacji nowej formuły czasowej wyznaczając w tej sprawie nowy termin załatwienia sprawy do 24 lutego 2012 r. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ wezwał stronę do wyjaśnienia przyczyn niewyczerpania wszystkich środków zmierzających do zmiany formuły cenowej i udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakiego obniżenia ceny spodziewał się w związku ze skierowaniem sprawy do postępowania arbitrażowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 16 marca 2012 r. Skarżąca udzieliła odpowiedzi na w/w wezwanie w terminie wyznaczonym przez organ. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca wskazała na przekroczenie wynikające z art. 35 k.p.a. terminu załatwienia sprawy i wezwała organ do wydania decyzji w sprawie z w/w wniosku. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezes URE zatwierdził przez Przedsiębiorstwo Taryfę dla paliw gazowych P. S.A. część A Taryfa w zakresie dostarczania paliw gazowych Nr [...] na okres do dnia 31 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o odrzucenie skargi podnosząc brak właściwości sądu administracyjnego i niewyczerpanie przez skarżącą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym z uwagi na brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a z ostrożności wniósł również o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę uznając, że skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W uzasadnieniu Sąd odwołał się do art. 37 § 1 k.p.a. i stwierdził, że stosownie do art. 52 § 4 p.p.s.a. przed wniesieniem skargi do sądu skarżąca zobowiązana była wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie brak jednak wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1253/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA podniósł, że Sąd I Instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że w rozpoznawanej sprawie winien mieć zastosowanie art. 37 § 1 k.p.a. ale błędnie przewidziane w tym przepisie środki prawne wiąże z art. 52 § 4 p.p.s.a. dotyczący wezwania do wszczęcia naruszenia prawa w przypadku skargi na inne akty organów administracji publicznej. Natomiast środki prawne z art. 37 § 1 k.p.a. należy zakwalifikować do środków zaskarżenia z art. 52 § 2 p.p.s.a. NSA stwierdził przy tym, że odrzucenie skargi jest co najmniej przedwczesne, bo Sąd I instancji uznając, iż skarżąca nie wezwała na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa nie zajął merytorycznego stanowiska wobec pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r. skierowanego do Prezesa UKE, w którym strona zwróciła się do organu o rozpatrzenie przedmiotowego wniosku wskazując naruszenie prawa związane z nieterminowym załatwieniem sprawy. NSA zwrócił uwagę, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa lecz treść pisma i treść żądania strony i pod tym kątem należało ocenić treść w/w pisma. Sąd I instancji winien zatem ponownie, jak wskazał NSA w w/w wyroku, rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu poczynionych wskazań, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W sprawie wymaga nadto podkreślenia, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej spawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego też względu Sąd rozpoznając sprawę ponownie w zw. z w/w wyrokiem NSA, uwzględnił wskazania i wytyczne zawarte w uzasadnieniu tego wyroku i w pierwszej kolejności poddał analizie pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r. wg wskazań NSA tj. czy z pisma wynikał wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i wezwanie do usunięcia tego rodzaju naruszenia i stwierdził, że treść pisma uzasadnia przyjęcie, iż odpowiadało ono wymaganiom wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. i tym samym został wyczerpany tryb z art. 52 § 2 p.p.s.a. W w/w piśmie strona szczegółowo opisała przebieg postępowania dotychczasowego zwracając uwagę na brak, w jej ocenie przesłanek uzasadniających odwlekanie wydania decyzji oraz na przekroczenie terminu określonego w art. 35 k.p.a. na załatwienie sprawy wzywając organ do niezwłocznego rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] października 2011 r. o zatwierdzenie taryfy i wydania decyzji. Chociaż zatem w piśmie nie sformułowano wprost żądania jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa to jednak jego treść wskazuje w istocie, iż żądanie w tej postaci zostało w w/w piśmie przedstawione. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż skarga jest dopuszczalna i jako taką skargę rozpoznał, z tym, że stwierdził iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania Prezesa URE do wydania decyzji w sprawie z w/w wniosku oraz, że brak podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałej części. Przedmiotowym wnioskiem skarżąca wystąpiła do organu o zatwierdzenie Taryfy dla paliw gazowych - część A Taryfa w zakresie dostarczania paliw gazowych Nr [...] na okres do 31 grudnia 2012 r. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezes Urzędu Regulacji i Energetyki zatwierdził ustaloną przez skarżącą Taryfę dla paliw gazowych P. S.A. Część A Taryfa w zakresie dostarczania paliw gazowych Nr [...] i tym samym zakończone zostało postępowanie w sprawie z w/w wniosku. Wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania (tj. wydania decyzji w powyższym przedmiocie), a zobowiązanie organu w tym zakresie jest zawarte w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i w konsekwencji postępowanie w tej części umorzył. Wydanie powyższej decyzji nie czyni jednak bezprzedmiotowym postępowania w pozostałym zakresie i nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie nie doszło do zarzucanej przez skarżącą przewlekłości postępowania administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, postanowienia NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12). Instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011 r., Nr 6, poz. 18) zmieniając z dniem 11 kwietnia 2011 r. art. 1 pkt 8 tej ustawy brzmienie art. 37 § 1 k.p.a. oraz zmieniając od dnia 12 lipca 2011 r. brzmienie art. 149 p.p.s.a. ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wprowadzając instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca nie określił wprost na czym polega przewlekłe prowadzenie postępowania. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w długim odstępie czasu bądź wykonywanie czynności prawnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por J.P Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44, J. Drachal, J. Jasielski, R. Staniewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011) bądź też mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Powyższa "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu i nieuzasadnione przedłożenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Uwzględniając powyższe rozumienie pojęcia: "przewlekłość postępowania" Sąd uznał, iż przebieg postępowania, rodzaj podejmowanych czynności oraz terminy, w których te czynności były podejmowane przeczy twierdzeniom strony, iż doszło w tym postępowaniu do przewlekłości. Strona wiąże powyższy zarzut w szczególności z faktem, iż organ w dniu [...] stycznia 2012 r. poinformował skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego wyznaczając termin 7 dni na zapoznanie się przez stronę z materiałem dowodowym i złożenie ew. wyjaśnień (w dniu [...] stycznia 2012 r. skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym) a mimo zamknięcia postępowania dowodowego organ nadal postępowanie prowadził wzywając spółkę pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. do skorygowania wniosku o zatwierdzenie Taryfy i przedstawienia wyjaśnień związanych z materiałem pn. "wpływ braku uwag nowej taryfy na wyniki finansowe P. S.A." przesłanym na prośbę organu po zamknięciu postępowania dowodowego w zw. ze spotkaniem Członka Zarządu P. S.A. z Prezesem URE bez intencji traktowania tego materiału jako dowodu w sprawie. Podnieść zatem należy, iż powyższy materiał został doręczony w dniu [...] stycznia 2012 r. i został włączony do akt niniejszego postępowania. Bezsporną jest również okoliczność, iż organ w tym postępowaniu nie wzywał formalnie strony do złożenia tego dokumentu. Złożenie jakiegokolwiek dokumentu, a więc również powyższego materiału do akt sprawy oznacza, iż staje się on materiałem dowodowym podlegającym stosownie do reguł procedury administracyjnej ocenie organu niezależnie od tego, jakimi intencjami kierowała się strona. Przekonanie strony, iż nie stanowi on dowodu w sprawie nie zwalnia organu od stosowania statuowanych k.p.a. zasad rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego. Przeszkody w prowadzeniu postępowania w związku ze złożonym w dniu [...] stycznia 2012 r. nie stanowi również okoliczność, iż nie dysponując tym dokumentem organ w dniu [...] stycznia 2012 r. poinformował o zakończeniu postępowania. Skoro zatem powyższy dokument został przez skarżącą złożony to obowiązkiem organu było odniesienie się do niego zwłaszcza, iż zostało ono odczytane jako sygnalizujące możliwość obniżenia kosztów zakupu paliwa gazowego w podstawowym kontrakcie zakupowym przez renegocjację formuły czasowej. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, przedsiębiorstwa energetyczne obowiązane są kalkulować taryfy, dla paliw gazowych i energii w sposób zapewniający pokrycie kosztów uzasadnionych działalności oraz ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat zaś zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy obowiązkiem organu jest równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych oraz odbiorców paliw i energii. Organ zobligowany do uwzględnienia w postępowaniu i rozstrzygnięciu zasad w w/w przepisach stawianych zasadnie uznał, iż kwestia możliwości obniżenia paliwa gazowego winna być szczegółowo wyjaśniona, bo w istotny sposób rzutowała na ocenę wniosku. Stąd też kolejne wezwania wystosowane w krótkim odstępie czasu i w niezwłocznej reakcji na udzielone przez skarżącą odpowiedzi. Treść tych wezwań pozostaje w uzasadnionym związku zarówno z treścią w/w materiałów, jak i odpowiedzi. Organ, również w tych wezwaniach wyznaczał terminy załatwienia sprawy. Ostatni termin został wyznaczony na dzień 16 marca 2012 r. i w tym dniu decyzja została wydana. Podnieść przy tym należy, iż w stwierdzeniu organu, iż sprawa ma charakter skomplikowany nie można dopatrzeć się dowolności czy też oderwania od charakteru sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż przepisy powołanej ustawy w zakresie dotyczącym przedmiotu wniosku wymagają wyjaśnienia szeregu okoliczności, w celu umożliwiającym poczynienie ustaleń wymaganych tymi przepisami, pozwalających na dokonanie oceny, czy spełniona jest przesłanka zrównoważnienia interesów przedsiębiorstwa z interesami odbiorców, a co dodatkowo należy podnieść w tym przypadku krąg odbiorców to 6,5 mln osób. Takie dane przedstawił organ, a strona ich nie kwestionuje. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż organ nie wykonywał czynności pozornych, czynności przez niego podejmowane były w krótkich odstępach czasowych i w szybkiej reakcji na wyjaśnienia strony. Nie można zatem zarzucić organowi opieszałości i nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Skarga w zakresie, jakim strona zarzuca przewlekłość postępowania nie jest zatem uzasadniona. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji zaś w punkcie 1 po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.